Vai trò của các thị trấn nhỏ trong phát triển vùng và xóa đói giám nghèo ở Ghana

, nhiều hộ không thuộc diện nghèo cũng sẽ được ưu tiên dẫn đến việc thất thoát nghiêm trọng quyền lợi. Mặt khác, theo UNDP (2000;83) càng tập trung xóa đói giảm nghèo theo tiêu chí địa lý thì chi phí hành chính cho các chương trình giảm nghèo càng tốn kém do các chi phí phát sinh cho việc xác định các khu vực nghèo. 18 Dù những hạn chế gắn với việc tập trung quá mức vào khu vực xã hội hay các đơn vị địa lý như thế nào chăng nữa thì vai trò của các thủ đô vùng ở Ghana với tư cách là trung tâm y tế, giáo dục và các dịch vụ khác trong khuôn khổ chính sách phát triển phân quyền vẫn cần phải khắc phục được chúng. Mục tiêu chung của quyết định phân quyền và trao quyền cho các địa phương là cho phép chính quyền địa phương phát triển các cấu trúc và cơ chế tạo điều kiện cho người dân trong khu vực tiếp cận với các dịch vụ một cách hiệu quả. Ở nhiều khu vực của Ghana, không có dịch vụ nào ngoại trừ dịch vụ chăm sóc sức khỏe ban đầu (PHC) chủ yếu là các trạm xá, bưu điện và trung tâm y tế và các trường học cơ bản (tiểu học, trung học cơ sở) nằm ngoài thủ đô vùng. Chính vì vậy vai trò của các thủ đô vùng với tư cách là trung tâm chính cung cấp các dịch vụ giáo dục trung học phổ thông, bệnh viện, ngân hàng và các dịch vụ điện thoại, fax, internet có ý nghĩa thiết yếu trong nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của người dân. Do những khó khăn về chi phí và nguồn lực, cả chính quyền trung ương và địa phương ở Ghana trong giai đoạn phát triển hiện tại đều không thể cung cấp tất cả các dịch vụ cho mọi khu vực nông thôn. Do đó việc cung cấp dịch vụ qua các thủ đô vùng được xem là một nỗ lực lớn trong hoạt động cung cấp và phân phối dịch vụ với mức chi phí thấp hơn cho nhiều đối tượng nhất có thể. Nó cũng đòi hỏi sự tiếp cận hơn nữa do sự cần thiết của các dịch vụ này đối với dân cư ở các thị trấn nhỏ và dân cư nông thôn vốn chiếm đa số trong dân số của Ghana. Ngoài ra, MLGRD/ chính sách của chính quyền trung ương được thông báo sẽ mở rộng dịch vụ cơ bản tới tất cả các khu vực thông qua các thủ đô vùng như đã đề cập trước đó. Tuy nhiên, thực trạng một tỉ lệ lớn các thủ đô vùng thiếu các dịch vụ cơ bản như bệnh viện, bưu điện, điện thoại cố định, trường trung họcđã hạn chế các dịch vụ mà chúng cung cấp tới người dân và dân cư các vùng sâu vùng xa trực thuộc. Hỗ trợ và đẩy mạnh tương tác đô thị và nông thôn. Mối liên kết giữa đô thị và nông thôn đề cập đến hàng loạt mối liên kết không gian (dòng dân cư, hàng hóa, dịch vụ và thông tin) và các mối tương tác khu vực (việc làm ở nông thôn, hoạt động phi nông nghiệp và nông nghiệp đô thị) đang diễn ra giữa, trong phạm vi các khu vực được định nghĩa là nông thôn và đô thị. Đối với nhiều hộ nông thôn, mối liên kết nông thôn – đô thị là một phần của thực tế địa phương vì các thành viên trong gia đình đang làm các công việc khác nhau để tạo thu nhập ngoài nông nghiệp, duy trì không gian sinh hoạt ở các thôn làng, đi tới các làng, bản địa phương, vùng sâu để buôn bán, lao động và tìm kiếm các dịch vụ đặc biệt (Douglass, 1998). Thực tế là có một số người dân gốc thành thị hoặc thành thị đã tìm cơ 19 hội sinh sống ở các khu vực nông thôn hoặc tham gia vào các hoạt động nông thôn (phi đô thị). Các thủ đô vùng thông qua vai trò của mình là cung cấp các dịch vụ như thị trường, giáo dục phổ thông, bệnh viện, ngân hàng, ICTsẽ hỗ trợ và thúc đẩy tương tác nông thôn – đô thị và kết nối giữa các khu vực. Điều này cho phép các hộ gia đình ở cấp địa phương có thể tham gia vào các hoạt động chéo giữa thành thị và nông thôn như là một hình thức tích lũy thu nhập và tài sản. Điều này cũng đặc biệt quan trọng đối với các hộ gia đình nông thôn vì nó cho phép họ có thể đa dạng hóa nguồn sống, bảo vệ họ khỏi những cú sốc và căng thẳng. Hơn nữa, các thủ đô vùng không chỉ đóng vai trò chính trong sự tương tác giữa các khu vực nông thôn và thành thị mà còn là nơi tập hợp, gắn kết các nhóm xã hội trong khu vực. Ở nhiều vùng, điều này còn được thể hiện trong các phiên chợ khi người dân từ các khu vực khác nhau đến tập trung rất đông đúc ở các thủ đô vùng. Thực tế này đã cung cấp một định nghĩa chuẩn xác về sự tồn tại của một khu vực hành chính, chính trị thống nhất (vùng) đồng thời thúc đẩy sự tồn tại của nhiều đối tượng dân cư trong đó (Owusu và Lund, 2004) Các trung tâm thay thế giành cho các đối tượng di cư từ nông thôn ra thành thị. Trong khi đô thị hóa đang gặp rất nhiều thuận lợi thì một vấn đề nảy sinh là tốc độ đô thị hóa đã vượt xa khả năng của các nhà quy hoạch thành phố, thị trấn trong việc đáp ứng nhu cầu về dịch vụ và cơ sở hạ tầng như nhà ở, nước, đường xá, bệnh viện và trường học(GSS, 2005). Những thách thức này trở nên nghiêm trọng và rõ ràng nhất ở các thành phố, thị trấn lớn. Thực trạng số lượng dân di cư ngày càng lớn tới các khu vực này chính là nguyên nhân cho tốc độ tăng trưởng và mở rộng nhanh chóng của chúng. Điều này gây phát sinh các khu ổ chuột, vệ sinh môi trường kém, gia tăng dân số, mức tập trung dân cư cao dẫn đến một loạt các hệ lụy về sức khỏe và chất lượng cuộc sống của người dân (GSS, 2005; ISSER, 2007) Ở Ghana, tốc độ tăng trưởng nhanh của các trung tâm đô thị lớn như Accra, Kumasi, Sekondi, Takoradi và Tamale đã trở thành mối quan ngại quốc gia. Theo GSS(2005:130) hàng loạt các chiến lược nhằm ngăn chặn làn sóng di cư từ nông thôn ra thành thị đã được áp dụng. Một trong số đó là chính sách phân quyền hành chính và quản lý cho các vùng, địa phương nhằm thúc đẩy tốc độ phát triển nông thôn. Theo chính sách này vai trò của các thủ đô vùng là các trung tâm đô thị thay thế cho các đối tượng di cư được đặt lên hàng đầu. Việc phát triển của các thủ đô vùng giúp tạo ra nhiều lựa chọn hơn cho các đối tượng di cư từ nông thôn ra thành thị muốn chuyển 20 tới các thành phố, thị trấn lớn. Nó tạo các đối tượng di cư từ nông thôn ra thành thị cơ hội hòa nhập hoàn toàn với các thủ đô vùng hay chuyển dịch dần dần từ thủ đô vùng lên các thành phố lớn. Có thể nói rằng vai trò của các thủ đô vùng trong việc tiếp nhận các đối tượng di cư và cho phép họ chuyển dần lên các thành phố lớn là một biện pháp sáng suốt góp phần quan trọng vào việc làm giảm áp lực cho các trung tâm đô thị lớn như Accra, Kumasi, Temale, Tema và Sekondi – Takoradi. Gia tăng dân số ở các thủ đô vùng trong hai thập kỷ qua (1984 – 2000) cho thấy các trung tâm đô thị nhỏ chiếm một tỉ lệ lớn trong tổng dân số đô thị của Ghana (xem bảng 4). Qua bảng 4 ta thấy ngoài 3 vùng ở phía bắc Ghana (Viễn Đông, Tây và Viễn Tây), tất cả các thủ đô vùng đều gia tăng nhanh chóng trong giai đoạn 1984 – 2000 so với giai đoạn 1970 – 84. Từ năm 2000 cho đến nay khoảng 20% tổng dân số thành thị của Ghana sinh sống ở 99 thủ đô vùng. Tóm lại, vấn đề cần nhấn mạnh ở đây là số lượng thành phố, thị trấn lớn ở Ghana sẽ gia tăng nhanh hơn trước đây rất nhiều nếu như không có sự xuất hiện của các thủ đô vùng. Hơn nữa, thách thức của đô thị hóa và hệ quả của nó sẽ trở nên nghiêm trọng hơn thực tế rất nhiều. Do đó, việc các thủ đô vùng đóng vai trò là các trung tâm thay thế cho các đối tượng di cư từ nông thôn ra thành thị chính là quá trình đô thị hóa lan tỏa, ngay cả khi quy mô của nó tương đối nhỏ. Theo Aka (1991), các thị trấn vừa và nhỏ có xu hướng giảm áp lực đối với các thành phố lớn bằng cách đưa ra nhiều lựa chọn cho các đối tượng di cư cũng như tạo điều kiện hỗ trợ quá trình đảo chiều phân cực. Hành chính công Việc chuyển đổi nguồn lực và quyền lực từ các cơ quan trung ương tới các cấp địa phương theo chương trình phân quyền nhằm hướng tới một số mục tiêu. Song, mục tiêu cơ bản là cải thiện mức sống ở các khu định cư nông thôn và các trung tâm ở tầng thấp trong bậc thang định cư trong quá trình thúc đẩy phát triển nôn g nghiệp, kích thích ngành nghề phi nông nghiệp, đẩy mạnh tiếp cận các dịch vụ xã hội, giảm tỉ lệ di cư vào các thị trấn lớn (GSS, 1995). Với vai trò là trung tâm hành chính của vùng, các thủ đô vùng được kỳ vọng giữ vai trò đi đầu trong việc hoàn thành các mục tiêu của chương trình phân quyền. 21 Bảng 4: Phân phối các thủ đô vùng theo khu vực: dân số và tỉ lệ gia tăng Vùng Số thủ đô vùng 1970 Tỉ lệ gia tăng Dân số 1984 Tỉ lệ gia tăng (1984 - 2000) 2000 Miền Tây 10 68,841 1.1 80,101 3.2 135,640 Miền Trung 11 122,907 1.4 148,524 2.5 221,568 G/ Accra 3 9,595 1.3 11,511 2.4 16,906 Volta 11 68,768 1.6 86,182 2.9 137,604 Miền Đông 14 129,121 1.8 165,042 2.3 239,374 Ashanti 17 122,599 2.9 185,009 3.8 341,576 B/Ahafo 12 89,566 3.4 144,754 3.7 263,353 Miền Bắc 12 70,993 4 123,738 2.3 179,899 Viễn Đông 5 37,973 3.8 62,432 1.7 84,667 Viễn Tây 4 11,757 2.6 16,814 2.6 25,494 Tổng 99 732,080 2.4 1,026,107 3 1,646,081 Là một phần của quá trình đô thị hóa ở cấp vùng, chức năng hành chính công của các thủ đô vùng góp phần quan trọng đối với xóa đói giảm nghèo bằng cách tạo cơ chế thông qua đó các chính sách và chiến lược công được thực hiện ở cấp cơ sở. Vai trò này được gắn với các nỗ lực của chính phủ và chính quyền địa phương nhằm tiến đến một xã hội tốt đẹp thông qua việc xây dựng một xã hội dân sự dựa trên sự phát triển đồng đều của các khu vực và vùng miền trên cả nước. Nguyên tắc chỉ đạo trong chính sách của nhà nước được quy định trong hiến pháp 1992 của Ghana, đặc biệt là điều 35, 36, tạo cơ sở pháp lý hỗ trợ vai trò của các thủ đô vùng trong hành chính công như là một biện pháp giúp thiết lập một xã hội công bằng. Trong đó, điều 36 nhấn mạnh rằng nhà nước sẽ tiến hành các biện pháp cần thiết để xây dựng một nền kinh tế vững mạnh với các nguyên tắc sau: - Đảm bảo khen thưởng công bằng cho sản xuất và sản lượng nhằm khuyến khích sản xuất và năng suất cao hơn 22 - Tạo cơ hội cho các sáng kiến cá nhân và sự sáng tạo trong các hoạt động kinh tế, tạo môi trường thuận lợi nhằm phát huy vai trò của khu vực kinh tế tư nhân trong nền kinh tế. - Phát triển đồng đều các khu vực, địa phương ở Ghana nói riêng và cải thiện điều kiện sống của các khu vực nông thôn nói chung, điều chỉnh sự mất cân bằng trong phát triển giữa các khu vực nông thôn và thành thị. - Công nhận dân chủ công bằng là một trong các yếu tố đảm bảo các nhu cầu sống cơ bản cho người dân là nhiệm vụ thường trực. Vai trò của các thủ đô vùng với tư cách là trung tâm hành chính công, dịch vụ và là nơi định cư thay thế cho các đối tượng di cư góp phần hướng đến việc thiết lập công bằng xã hội, hoàn thành mục tiêu phát triển cân bằng và xây dựng một xã hội công bằng ở Ghana. Điều này chính vì vậy đã thúc đẩy các nỗ lực của Chính phủ đưa ra các hiến pháp về phát triển cân bằng quốc gia, vùng, miền ở Ghana. Kết luận Kể từ khi giành được độc lập năm 1957, Chính quyền trung ương đã, đang và tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế, xã hội ở Ghana. Mặc dù Ghana không có một khung chiến lược phát triển vùng và đô thị rõ ràng song các chính sách quốc gia vẫn hướng đến phi tập trung không gian (hay phát triển cân bằng giữa các vùng, địa phương). Mục tiêu hướng đến của các chính sách này là khắc phục sự mất cân bằng vùng, giảm nghèo và thúc đẩy phát triển đất nước. Việc thực hiện cải cách kinh tế từ đầu những năm 80 giúp đưa ra các biện pháp cắt giảm chi tiêu chính phủ, chuyển gánh nặng phát triển và cung cấp dịch vụ cho các chính quyền địa phương thông qua chương trình phân quyền. Ngoài vai trò là người cung cấp các dịch vụ và cơ sở hạ tầng, các chính quyền địa phương còn phải hỗ trợ giảm nghèo và phát triển vùng. Như vậy vai trò của các thủ đô vùng trong giảm nghèo và phát triển vùng cũng cần được xác lập, từ đó vạch ra vai trò tiềm năng, quan trọng của các trung tâm đô thị trong phát triển kinh tế địa phương. Nhìn từ khía cạnh phát triển kinh tế vùng, các thị trấn nhỏ đóng vai trò thiết yếu trong phát triển kinh tế ở các vùng sâu, vùng xa trực thuộc và các vùng cận biên. Các vai trò này bao gồm: trung tâm thị trường – kết nối nhà sản xuất địa phương với các thị trường trong nước và quốc tế, từ đó hỗ trợ việc nâng cao thu nhập và sản xuất nông thôn; trung tâm phân phối dịch vụ - giúp làm giảm chi phí và tăng cường khả năng tiếp cận do tính cần thiết của các dịch vụ đối với người dân ở các thị trấn nhỏ và vùng sâu vùng xa; khu vực thay thế để thu hút các đối tượng di cư từ nông thôn ra thành thị, từ đó làm giảm áp lực di cư cho các thành phố và thị trấn lớn. Những vai trò tiềm năng này của các thị trấn nhỏ càng trở nên có ý nghĩa khi đặt trong thực tế 23 rằng một tỉ lệ lớn dân cư Ghana sinh sống xung quanh hoặc tại các trung tâm đô thị nhỏ và họ lệ thuộc vào những nơi này trong việc tiếp cận hàng hóa và dịch vụ (Owusu, 2005b). Theo Owusu (2005b), 96% các trung tâm đô thị của Ghana (phân bố trên khắp đất nước) có thể được xếp loại là các thị trấn nhỏ. Quan trọng hơn, tron g những năm gần đây, nhiều cơ quan phát triển quốc tế và các quốc gia như Ghana đã tiến hành cam kết hoàn thành các mục tiêu cụ thể như Các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs). Những mục tiêu này giúp hình thành phần nào chiến lược xóa đói giảm nghèo bao gồm cải thiện việc cung cấp dịch vụ trước năm 2015, giảm tỉ lệ tử vong người mẹ xuống dưới 5, ngăn chặn sự lây lan HIV/AIDS, tỉ lệ mắc sốt rét và các căn bệnh truyền nhiễm qua đường hô hấp khác, tăng khả năng tiếp cận nguồn nước sạch, vệ sinh, cải thiện và xỏa bỏ phân biệt giới trong giáo dục tiểu và trung học (Thomas, 2000;4). Đạt được các mục tiêu trên và các mục tiêu xóa đói giảm nghèo đòi hỏi phải nâng cao việc phân phối và cung cấp dịch vụ và phần lớn trong số đó được giành cho các trung tâm đô thị nhỏ (Tacoli, 2003:10). Trong bối cảnh của Ghana, trong thời kỳ trung và ngắn hạn, c ác thủ đô khu vực cung cấp địa điểm lắp đặt và cải tạo các dịch vụ hiện có nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho phần đông dân số ở Ghana. Điểm nhấn mạnh trong kết luận của bài luận này là trong bối cảnh của Ghana, tác động của cải cách kinh tế và SAPs, cải cách phân quyền và trao quyền cho các địa phương, việc áp dụng chiến lược xóa đói giảm nghèo của Chính phủ đã giúp tăng cường vai trò của các thị trấn nhỏ tương tự như vai trò của các thủ đô vùng trong phát triển vùng và xóa đói giảm nghèo. Hay nói cách khác, phát triển trên cơ sở thị trường của cải cách kinh tế, chiến lược phân quyền và xóa đói giảm nghèo như MDGs có sự gắn kết chặt chẽ - tất cả góp phần tạo không gian cho phát triển các thị trấn nhỏ. Các chiến lược trên đòi hỏi phải hoạch định các chính sách và chương trình cho các thị trấn nhỏ nhằm hỗ trợ cho mối liên kết giữa thành thị và nông thôn, tạo điều kiện tận dụng các nguồn lực ở nông thôn và thành thị thông qua các hộ gia đình, doanh nghiệp và lĩnh vực kinh tế. Tuy nhiên nó đòi hỏi các chính sách và chương trình phải gắn liền với tình hình thực tế của địa phương trong khuôn khổ phát triển phân quyền. Tuy nhiên như đã đề cập, chương trình phân quyền ở Ghana bị hạn chế bởi một số thách thức, đặc biệt là nguồn lực tài chính không đủ đáp ứng. Nhìn ở góc độ lớn hơn, các thách thức này bắt nguồn từ sự thiếu cam kết và thiện chí trong chính sách của chính phủ đối với việc thực hiện chương trình phân quyền, chuyển giao nguồn lực và trao quyền cho các địa phương. Chính vì vậy, thực trạng này củng cố quan điểm cho rằng mặc dù phân quyền có thể 24 25 là một chính sách phổ biến và hiệu quả về mặt lý thuyết song nó không thể hoàn thành mục tiêu giảm nghèo nếu không có sự nỗ lực nghiêm túc nhằm tăng cường và mở rộng cơ chế trách nhiệm ở cấp quốc gia và địa phương (Thomi, 2000; Crook, 2003). Crook (2003) bổ sung thêm rằng cơ chế hiện tại và các mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương là những yếu tố then chốt trong việc quyết định phân quyền có giúp hoàn thành mục tiêu xóa đói giảm nghèo hay không. Tuy nhiên, cũng cần phải thấy rằng ở nhiều nước đang phát triển bao gồm Ghana, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương được hình thành và chỉ đạo bởi chính quyền trung ương do sự chênh lệch quyền lực lớn giữa hai hệ thống này. Nói tóm lại, xóa đói giảm nghèo và phát triển vùng có thể thành công nếu chính quyền trung ương ở nơi đó cam kết chặt chẽ thực hiện và hỗ trợ các chính sách trên. Nói cách khác, thành tựu mà phân quyền đạt được trong việc nâng cao chất lượng phát triển con người chính là chức năng của các nguồn lực và hệ thống phân bổ ngân sách của chính quyền trung ương (Crook, 2003:83). Để trở thành một công cụ phân quyền hiệu quả, các thủ đô vùng phài thực hiện đúng một số chức năng chức năng đối với các vùng sâu vùng xa trực thuộc cũng như đối với những người dân sinh sống trong khu vực. Bao gồm cung cấp các dịch vụ còn thiếu cho các vùng sâu, vùng xa, kết nối giao thông và thị trường cho sản xuất nông nghiệp nhằm hỗ trợ các mối liên kết giữa nông thôn và thành thị. Những người bỏ nông nghiệp có thể tìm được việc làm thay thế ở vùng phụ cận mà không phải di cư tới các thành phố lớn. Phần lớn dân cư có thể duy trì được mối liên hệ trong khoảng cách ngắn nhất từ thị trấn tới các thôn làng (Aka, 1991:2; Pedersen, 2003; Satterthwaite, 2006). Nếu các thủ đô vùng và các thị trấn nhỏ đều được hỗ trợ, chúng có thể thực hiện chức năng một cách hiệu quả để hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, kích thích tăng trưởng vùng và giảm sự mất cân bằng kinh tế xã hội giữa các khu vực và cá nhân – tác động tích cực đến các nền kinh tế nông thôn và thành thị. Điều này củng cố quan điểm cho rằng phát triển nông thôn và thành thị có sự liên kết nội tại và không thể tách rời trong phát triển vùng. Ngoài ra, nó có thể hình thành cơ sở cho phát triển đô thị hóa lan tỏa ở Ghana trong dài hạn.