Tự chủ giáo dục đại học - Từ chính sách đến thực tế: Tiếp cận phân tích dựa trên quan niệm hệ thống đại học và lý thuyết giáo dục

hống, tách trường cao đẳng ra khỏi trường đại học. Có ý kiến cho rằng việc tách này làm cho hệ thống giáo dục và hệ thống giáo dục đại học không mở, thiếu linh hoạt và không liên thống cho tự chủ (Lê Viết Khuyén, Liên hiệp hội các trường đại học và cao đẳng Việt Nam, 201935). Vấn đề trắc trở và hỗn lọan trong tụ chủ đại học không những phải xem xét đươi góc độ nhận thức mà còn cần được xem xét dưới góc độ quyền lực, xem xét những quyền lực quyết định trong hệ thống giáo dục đại học (cơ quan chủ quản, bộ hay chuyên ngành chủ quản, nhà đầu tư, cổ đông, ...) bên cạnh các hệ thống hành chính, xã hội và chính trị đã có hướng giải quyết trong quan hệ giữa Hội đồng trường, Ban giám hiệu và Đảng ủy với cơ cấu tổ chức của các cơ sở thuộc hệ thống giáo dục đại học Việt Namh Từ nhận xét trê, cùng vói thực trạng thực hiện tự chủ đại học tại Việt Nam và một số nước khác, và cùng với mong muốn thực hiện tốt tự chủ đại học đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh giáo dục đại học, phuc vụ công nghiệp hóa đất nước và hội nhập thời kỳ cách mạng công nghệ, báo cáo này thử đưa ra một tiếp cận phân tich những trắc trở và những rối loạn nói trên dẫn đến việc tìm kiếm giải pháp thích hợp cho vấn đè.Tiếp cận này dựa vào khoa học nghiên cứu hệ thống “giáo dục đại học” (higher education system research). Vá, khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục này với kết cấu 3 thành 35 Lê Viết Khuyến 2019. Phát biểu tại Hội nghị khoa học 2019. Đại học Thăng Long 310 tố của hệ thống giáo dục đại học là các cơ sở giao dục đại học, các quyền lực tác động đến quyết định trong cơ sở giáo dục đại học và quản trị công (quản lý Nhà nước) các cơ sở giáo dục đại học, cho ngay một hướng nghiên cứu. Đó là phải tạo ra được một sự thỏa thuận (hợp đồng xã hội) nội bộ của cơ sở đào tạo, và một sự thỏa thuận giữa những giữa những thế lực bên ngoài với cơ sở đào tạo. Hiện nay mô hình cấu trúc Việt Nam với sự hiện diện của Đảng ủy, Hội đồng trường và Ban giám hiệu đã được chấp nhận. Vấn đề còn lại là mối quan hệ giữa 3 thành tố này với nhau với những tổ chức ngoài trường. Tuy luật giáo dục đại học sửa đổi 2018 đã quy định tổ chức và quan hệ giữa 3 thành tố này. Song, vận hành cụ thể còn nhiều trục trặc cần một quá trình chỉnh sửa cho thích hợp trong thực tế. Thí dụ việc kết hợp vai trò chủ tịch Hội đồng trường kiêm bí thư Đảng ủy có hai cách nghĩ khác nhau. Việc kết hợp này tăng quyền lực cho chủ tịch Hội đồng trường, song lại giảm tính giám sát lẫn nhau nhằm hạn chế sai lầm. Nói một cách khác, việc quản lý cơ sở đào tạo cần đổi mơi và hoàn chỉnh dần trong thực hiện tự chủ giáo dục đào tạo. Một vấn đề nữa cần quan tâm trong thực hiện tự chủ giáo dục đại học là vấn đề quản lý Nhà nước hay quản lý công (governance) hệ thống các cơ sở giáo dục đại hoc. Quản lý một ”hệ thống các cơ sở giáo dục đại học chủ yéu là công” khác với quản lý một ”hệ thống vừa có các cơ sở công, vừa có các cơ sở tc”. Cả hai loại cơ sở đào tạo công và tư đều cần một mức độ tự chủ học thuật nhất định. Mức độ tự chủ học thuật của cơ sở đào tạo rất phụ thuộc vào năng lực để tự chủ. Năng lực của một trường để tự chủ không phải chỉ là thầy giáo giỏi và phương tiện dạy học tốt, nó còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác thí dụ định hướng của Hội đồng trường, và đàng sau Hội đồng trường là các cổ đông nếu là trường tư, hoắc là thế lực tiềm ẩn nếu là trường công. Việc xác định xu thế ưa thích của các thế lực tiềm ẩn tại trường công, hay các cổ đông chủ chốt tại trường tư là một trách nhiệm của quản lý Nhà nước nhằm có sự hỗ trợ thích hợp cho phát triển. Việc hỗn loạn của một số trường có thể có nguyên nhân từ các cổ đông hay các thế lực tiềm ản này. Quản lý Nhà nước một hệ thống giáo dục đại học có cả trường công và trường tư cần quan tâm đến một khoa học nữa là kinh tế giáo dục. Có thể coi kinh tế giáo dục là một phần của nghiên cứu hệ thống giáo dục, hoặc coi kinh tế giáo dục là một khoa học luôn đi cạnh, song hành với khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục. Và nói đến kinh tế giáo dục đòi hỏi phải nói ngay tài chính cho giáo dục. Trong giáo dục, tài chính cho giáo dục và kinh tế giáo dục gắn với nhau vì giáo dục phải có tiền để sau đó sử dụng tiền như thế nào cho hiệu quả nhất. Giáo dục không phải là một lĩnh vực làm ra tiền. Vì vậy, những chính sách liên quan đến tài chính giáo dục cần được rõ ràng. Việc thu phí tại các đại học công lập và chi tại các đại học này, cũng như cái gọi là quỹ chung không chia cho các trường đại học tư thục cần được nghiên cứu toàn diện. Thực hiện quỹ chung không chia có thể làm cho các nhà đầu tư, các cổ đông không sẵn sàng mở rộng hoạt động đào tạo, có thầy giỏi, có phương tiện tốt để có đủ năng lực tự chủ học thuật. Việc sử dụng khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục và khoa học kinh tế giáo dục (là một bộ phận của khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục, hoặc là một khoa học song hành với khoa học nghiên cứu hệ thống giáo dục) để giải quyết một số trắc trở và hỗn loạn trong thực hiện tự chủ đại học trước hết đòi hỏi định nghĩa hệ thống giáo dục đại học là gđ, và sau đó định nghĩa tự chủ đại học là gì. Nghiên cứu cũng phải phân loại các hệ thống giáo dục đại học, và hệ thống giáo dục đại học việt Nam là hệ thống gì, thiết kế và phương pháp nghiên cứu hệ thống giáo dục là gì. Nhiều vấn đề về hệ thống giáo dục và phân loại giáo dục đã được Clark Burton 10839, và nhiều tác giả 311 khác mô tả. Song, nghiên cứu hệ thống giáo dục có lẽ phải sử dụng kinh nghiệm từ nghiên cứu hệ thống y tế. Thật ra, nghiên cứu hệ thống giáo dục như trình bầy ở trên đã rất được quan tâm vào thập kỷ 1980 và đầu thập kỷ 1990, sau đó sự quan tâm này đã được thay thế bởi nghiên cứu cơ sở đại học (institutional research) đẫn đến chuẩn hóa các đại học, xếp loại các trường đại học thuộc top bao nhiêu đó trên thế giới. Khoa học này trong y tế vẫn được phát triển. Việt Nam đã có 30 năm hợp tác với Thụy Điển trong nghiên cứu hệ thống y tế tìm kiếm bằng chứng cho chính sách thực hiện đổi mới y tế. Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội trong nhiều năm đã cùng Bộ Y tế sử dụng khoa học nghiên cứu hệ thống y tế tìm kiếm bằng chững cho những chính sách y tế xây dựng luật. Quyết định của Quốc hội Việt Nam về “một hệ thống y tế chăm sóc sức khỏe toàn dân (universal health coverage) dựa trên bảo hiểm y tế bắt buộc toàn dân (universal compulsory health insurance) dựa trên những bằng chứng của nghiên cứu hệ thống y tế đã được thế giới hoan nghênh. Thành công của Nhà nước và ngành y tế Việt Nam trong phòng chống Covit 19 có sự tham gia của màng lưới y tế cơ sở Việt Nam thực hiện “Chăm sóc sức khỏe ban đầu” từ Alma Ata đến Astana cũng là một thành quả của hệ thống y tế Viêt Nam được thế giới hoan nghênh. Việc sử dụng kinh nghiệm của nghiên cứu hệ thống y tế để phát triển nghiên cứu hệ thống giáo dục là một hoạt động có thể và nên làm, vì chỉ có thể giải quyết những vấn đề mang tính hệ thống bằng nghiên cứu hệ thống. Thật ra cho đến nay, ai cũng nói tự chủ đại học. Song, khi hỏi tự chủ đại học là gì, ai cũng có câu trả lời. Nhưng, những câu trả lời này lại rất khác nhau. Chính sự khác nhau này đã là một trắc trở không nhỏ cho việc thực hiện tự chủ đại học từ chính sách đến thực tế. Sự khác nhau này, không phải do thiếu hiểu biết mà chủ yếu là do quan điểm khác nhau. Những quan điểm này đôi khi cũng có sự thay đổi ngay đối với một quốc gia (Keiko Yokoyama, 2007)36; và sự thay đổi này đòi hỏi nhiều thay đổi kèm theo để giải quyết những trắc trở nhất thiết có. Tác giả Keiko Yokoyama nhận xét các quốc gia khác nhau có thể có định nghĩa khác nhau về tự chủ đại học; thí dụ so sánh trường hợp Anh Quốc và Nhật Bản. Trường hợp Anh Quốc coi tự chủ đại học như lý tưởng của đại học, bảo vệ các trường đại học khỏi bị áp lực từ bên ngoài. Trường hợp Nhật Bản hiểu tự chủ đại học trong quan hệ điều phối của Bộ Giáo dục và các bộ liên đới. Xu thế của chính sách thị trường hóa tại 2 quốc gia này đã làm thay đổi ý nghĩa của tự chủ đại học tại quốc gia của họ thành tự chủ theo hợp đồng (contractual autonomy) tại Anh Quốc, và tự chủ của cơ sở đào tạo (institutional autonomy) tại Nhật Bản. Câu hỏi ở đây là: “Định nghĩa tự chủ đại học tại Việt Nam là gì thông qua các văn bản nào đã công bố”. Tự chủ đại học không phải chỉ xuất phát từ mong muốn của một quốc gia, một cộng đồng vơi định nghĩa về tự chủ của quốc gia, của cộng đồng đó; nó còn phụ thuộc rất nhiều vào hệ thống giáo dục đại học của quốc gia đó. Báo cáo này sử dụng mô tả của Burton Clark, 198337, phân tích hệ thống giáo dục đại học tương quan với tự chủ đại học. Các thành tố cấu thành một hệ thống giáo dục đại học gồm các cơ sở đào tạo đại học, các vị trí quyền lực được phân bổ trong các hệ thống học thuật, và mô hình quản lý hệ thống của Nhà nước. Các cơ sở đào tạo đựơc phân theo chiều ngang và theo chiều dọc. Phân theo chiều ngang gồm 4 loại: (1) Một loại trường công trong một cấp quản lý Nhà nước, (2) Nhiều loại trường công (đại 36 Keiko Yokoyama, 2007). Changing Definitions of University Autonomy: The Cases of England and Japan, Higher Education in Europe, 32:4, 399-409, DOI: 10.1080/03797720802066294 37 Clark, Burton R. 1983. The higher education system: Academic organization in cross-national perspective. Berkeley: University of California Press 312 học và trường nghề bậc cao) trong một cấp quản lý Nhà nước, (3) Nhiều loại trường công trong nhiều cấp quản lý Nhà nước (Nhà nước, chính quyền tỉnh, chính quyền huyện, và chính quyền xã), (4) Các trường công và tư với nhiều loại trường trong nhiều cấp quản lý Nhà nước. Phân loại theo chiều ngang thể hiện tính đã dạng của hệ thống giáo dục đại học có sự bổ xung và cạnh tranh. Chính sách tự chủ đối với các loại hình trường khác nhau có thể khác nhau. Phân loại theo chiều dọc là phân loại trên dưới, cái này hơn cái kia, có 2 cách; hoặc dựa trên chức năng và bản chất của cơ sở đào tạo (thí dụ đại học nghiên cứu, đại học 4 năm hay đại học nói chung, và đại học cộng đồng); hoặc dựa trên uy tín gắn với xã hội đánh giá. Việc xếp hạng các cơ sở đào tạo có nhiều cách khác nhau bao gồm cả mức độ tài chính và tự chủ nhất định. Có thể xếp hạng như sau, hoặc xếp hạng trên dưới kết hợp độc quyền vị trí công việc cao trong xã hội, hoặc xếp hạng trên dưới nhưng không có độc quyền vị trí công việc cao trong xã hội, hoặc xếp hạng trên dưới cao thấp không rõ ràng. Việc xếp loại trên dưới cao thấp này có thể được thực hiện chính thức bởi những cấp thẩm quyền nhất định, hoặc không chính thức dựa trên lựa chọn của sinh viên và gia đình họ. Câu hỏi ở đây là hệ thống giáo dục Việt Nam là hệ thống gì, gồm những cơ sở đào tạo nào, những cơ sở này được phân loại như thế nào, dưới những khuân khổ quản lý nào, và liên quan thế nào với tự chủ đại học? Phân tích trắc trở của tự chủ đại học có thể phải trả lời các câu hỏi sau: 1. Quan niệm “tự chủ đại học”, coi tự chủ đại học là mục đích hay coi tự chủ đại học là phương tiện? 2. Đặc thù kinh tế xã hội cua hệ thống giáo dục đại học, coi tri thức là hàng hóa công, là hàng hóa tư, hay là hàng hóa nửa công và nửa tư? 3. Nhà nước và cách quản lý Nhà nước tập quyền, phân quyền hay thị trường? 4. Có những quyền lực nào có thể tác động vào học thuật của cơ sở đào tạo đại học? 5. Các cơ sở đào tạo có trách nhiệm gì và ktráchcos trách nhiệm gì? Việc trả lời những câu hỏi này phần nào giúp xác định được nguyên nhân của trắc trở trong tự chủ đại học. Tiếp cận phân tích trắc trở dựa trên quan niệm hệ thống giáo dục đại học.Lý thuyết nghiên cứu hệ thóng giáo dục đại học cho tự chủ đại học 5. Kết luận Kết luận của nghiên cứu bàn giây (desk study) trong báo cáo này cho rằng tự chủ đại học là câu chuyện cũng lâu đời như sự ra đời của đại học. Cơ sở đại học vốn cần một mức độ tự chủ (nhất là tự chủ học thuật) để phát triển. Trong những năm gần đây, khoa học và công nghệ phát triển nhanh chóng. Giáo dục đại học cần đổi mới toàn cầu. Một xu thế đổi mới quan trọng được nhiều quốc gia quan tâm là “tự chủ đại học”, coi tự chủ đại học là một công cụ cởi trói cho sự phát triển và truyền bá trí thức thời đại. Song, các cơ sở giáo dục đào tạo đại học ngày nay nằm trong một hệ thống quốc gia với những đặc thù của từng quốc gia. kỳ vọng chiếm ưu thế cao của giáo dục đại học vào những năm 1990 là các cơ sở giáo dục đại học và các hệ thống giáo dục đại học quốc gia sẽ hội tụ về một mô hình chung, toàn cầu. Động lực thúc đẩy kỳ vọng này là giả định rằng các xu hướng liên quan đến thể chế và quyền tự chủ đại học, giảm bớt kiểm soát trực tiếp của chính quyền, tăng cường cạnh tranh với các quy định”hướng thị trường”, và các biện pháp kiểm soát trách nhiệm giải trình của các cơ sở đại học, có thể giúp giảm bớt gánh nặng của các chính phủ thúc đẩy phát triển (Goedegebuure et al. 199338). Nhìn lại, rõ ràng là những kỳ vọng này đã không thành 38 Goedegebuure, Leo, Frans Kaiser, Maassen Peter, V. Lynn Meek, Frans van Vught, and Egbert De Weert. 1993. Higher education policy. An international comparative perspective: Issues in higher education. Oxford: Pergamon Press 313 hiện thực. Việc thực hiện tự chủ đại học tại Việt Nam cũng như tại nhiều quốc gia khác trên thế giới chưa có đủ bằng chứng thuyết phục và mô hình thích hợp cho ý tưởng này. Tại Việt Nam, tự chủ đại học còn có những trắc trở nhất định và còn có một số hỗn loạn gắn với nội dung này. Việc tiến hành nghiên cứu tìm nguyên nhân và giải pháp cho tự chủ đại học là một việc nên và cần làm. Những sự việc đang xẩy ra tại trường Đại học Kinh tế và Công nghệ, tại trường Đại học Tôn Đức Thắng, ... đòi hỏi có một lời giải đáp thỏa đáng. Câu trả lời không hề dễ dàng. Đây là những vấn đề mang tính hệ thống, cần có biện pháp hệ thống, không thể là biên của từng cơ sở đào tao. Báo cáo này đề xuất giáo dục và giáo dục đại học quay trở lại những năm 1980 và đầu 1990 để không chỉ quan tâm đến tiêu chí của các cơ sở đào tạo, giáo dục đại học, mà còn quan tâm đến cac tiêu chí hệ thống. Chính sự kết hợp giữa tiêu chí cơ sở và tiêu chí hệ thống sẽ là chìa khóa để giải quyết những trắc trở, những hỗn loạn trong tự chủ đại học.