Tự chủ giáo dục đại học – Một số vấn đề từ góc nhìn phát triển

143 TỰ CHỦ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC – MỘT SỐ VẤN ĐỀ TỪ GÓC NHÌN PHÁT TRIỂN Hồ Văn Thống Trần Quang Thái Trường Đại học Đồng Tháp Tóm tắt Cùng với đà phát triển của đất nước kể từ Đổi mới (1986) đến nay, giáo dục đại học đã có nhiều chuyển biến lớn góp phần đào tạo nguồn nhân lực trình độ cao, thể hiện vai trò quốc sách hàng đầu trong sự nghiệp chấn hưng đất nước. Bước chuyển mình mạnh mẽ gần đây, có thể nói, đó là việc luật hóa quyền tự chủ giáo dục đại học, mở ra nhiều không gian mới cần thiết cho sự phát triển của giáo dục đại học, qua đó nâng cao vai trò, sứ mệnh của giáo dục đại học đối với sự phát triển và hội nhập của đất nước. Qua một thời gian ngắn đi vào thực tiễn, quyền tự chủ của giáo dục đại học đã phát huy tác dụng, hiệu lực, khai thông nhiều tiềm năng vốn có của hệ thống giáo dục đại học. Tư duy, tâm thế chủ động, sáng tạo, văn hóa chất lượng, gắn kết chặt chẽ giữa đào tạo với sử dụng đã xuất hiện ở các cơ sở giáo dục đại học được giao quyền tự chủ. Tuy nhiên, thực tiễn cũng bộc lộ một số vấn đề cần tiếp tục được quan tâm, xem xét để phát huy hiệu quả hơn nữa của quyền tự chủ giáo dục đại học trong thời gian tới. Có thể nói, đó là sự tăng cường vai trò giám sát, hậu kiểm đối với việc thực thi quyền tự chủ, là sự đồng bộ của hệ thống pháp luật liên quan, là lộ trình tự chủ có tính bắt buộc đối với toàn hệ thống, là việc bồi dưỡng kỹ năng quản trị đại học ở các trường. 1. Cơ chế quản lý giáo dục đại học: bước chuyển từ bao cấp sang tự chủ Thực tiễn phát triển giáo dục đại học Việt Nam hiện đang thực hiện bước chuyển căn bản từ cơ chế quản lý bao cấp sang cơ chế tự chủ, được dánh dấu bởi sự ra đời của Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung - Luật số: 34/2018/QH14) và Nghị định số: 99/2019/NĐ-CP. Trước đây, vận hành theo cơ chế quản lý bao cấp (cơ chế quản lý hành chính tập trung), các trường đại học được Nhà nước thành lập với tư cách là một đơn vị sự nghiệp trong hệ thống quản lý Nhà nước, toàn bộ quá trình hoạt động được Nhà nước quản lý và cấp kinh phí, các trường triển khai thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu kế hoạch được Nhà nước giao, và phải tuân theo các quy định, tiêu chuẩn do Nhà nước ban hành. Cơ chế quản lý này đã phát huy tác dụng, hiệu quả trong bối cảnh lịch sử của nền kinh tế bao cấp trước đây và một nền kinh tế thị trường chưa hoàn thiện, khi mà sự giao lưu, hội nhập quốc tế còn hạn chế. Tuy nhiên, so với yêu cầu phát triển của nước ta trong thời kỳ có nhiều thay đổi lớn về kinh tế-xã hội, khoa học-công nghệ, hội nhập quốc tế, cơ chế quản lý bao cấp đối với giáo dục đại học đã bộc lộ nhiều vướng mắc, bất cập, nổi bật là sự nặng nề về quản lý hành chính, thái độ trì trệ, thụ động trong điều hành, tâm lý ỷ lại, trông chờ vào Nhà nước. Thực tiễn phát triển của nước ta thời gian qua đặt ra yêu cầu cấp thiết, tất yếu đổi mới cơ chế quản lý giáo dục đại học. Các động lực của thực tiễn thúc đẩy tiến trình đổi mới này là: kinh tế thị trường, xã hội hóa và hội nhập quốc tế, cuộc cách mạng công 144 nghiệp 4.0. Giáo dục đại học cần gắn chặt với yêu cầu của thị trường nhân lực trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, phát triển kinh tế tri thức. Nhìn từ góc độ thị trường, giáo dục đại học vừa có tính công lợi lẫn tư lợi, vừa có tính chất phúc lợi xã hội vừa có tính chất hàng hoá dịch vụ, do đó cần đảm bảo vai trò chủ đạo của Nhà nước kết hợp có hiệu quả với vai trò của cơ chế thị trường, của xã hội trong quản lý, vận hành, kết hợp có hiệu quả vai trò của yếu tố “công” và yếu tố “tư”, sử dụng và phát huy những mặt tích cực, hạn chế các mặt tiêu cực của cơ chế thị trường và hội nhập quốc tế. Khác với cơ chế quản lý bao cấp, cơ chế quản lý tự chủ mở ra một không gian rộng lớn cho sự hoạt động của các trường đại học, không gian này bao hàm sự kết nối hữu cơ với thị trường, với xã hội, với các bên liên quan. Đó là sự tham gia của doanh nghiệp, nhà đầu tư, các tổ chức xã hội, người dân vào các hoạt động của trường đại học từ đầu vào cho đến đầu ra. Đó là sự thu gọn, tinh giản các thang bậc hành chính trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện pháp lý để trường đại học tự chủ đi đôi với trách nhiệm giải trình, trực tiếp chịu trách nhiệm trước xã hội. Sau 07 năm thực hiện Nghị quyết số 29 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 8, khóa XI, 06 năm thực hiện Nghị quyết số 77 của Chính phủ, 01 năm thực hiện Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung), từ thực tiễn thực hiện tự chủ của 23 trường đại học được giao quyền tự chủ cho thấy, cơ chế quản lý tự chủ đối với giáo dục đại học đang phát huy hiệu quả tích cực trên nhiều phương diện, một nguồn năng lượng mạnh mẽ mới hình thành hứa hẹn gặt hái thêm nhiều thành tựu. Những tín hiệu tích cực là, chất lượng đào tạo được nâng cao, kết nối hữu cơ với thị trường lao động, một số ngành nghề đào tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu thị trường nhân lực trình độ cao trong nước mà còn là thị trường khu vực và quốc tế. Hoạt động nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ giữa trường đại học với các đối tác xã hội, doanh nghiệp có nhiều thay đổi tích cực. Hoạt động đảm bảo chất lượng và kiểm định được quan tâm, chú trọng. Trình độ của đội ngũ giảng viên và cán bộ quản lý được cải thiện đáng kể. Kinh phí hoạt động giảm phụ thuộc vào ngân sách Nhà nước và đi đến tự cân đối và có tích lũy cho phát triển. 2. Một số vấn đề đặt ra của việc chuyển đổi cơ chế quản lý giáo dục đại học từ bao cấp sang tự chủ Kinh nghiệm xây dựng chính sách công cho thấy rằng luôn có khoảng cách đáng kể giữa ý định chính sách với việc thực thi chính sách trên thực tế. Việc thực hiện tự chủ của các trường đại học thời gian qua đã bộc lộ một số bất cập, vướng mắc cần được tháo gỡ để Luật số: 34/2018/QH14 và Nghị định số: 99/2019/NĐ-CP thực sự phát huy hiệu lực trên toàn hệ thống giáo dục đại học thời gian tới. Thứ nhất, sức ép của tư duy kinh tế, thương mại hóa giáo dục, xem giáo dục là thị trường hàng hóa thông thường tồn tại trong quan điểm lãnh đạo, điều hành của nhiều trường đại học. Điều này dẫn đến việc tận dụng quyền tự chủ trong quản trị, điều hành các hoạt động của trường theo hướng chú trọng quá mức lợi nhuận, lãi lỗ trước mắt, ngắn hạn mà bỏ qua, xem nhẹ các tiêu chí đảm bảo chất lượng, lợi ích dài hạn, thậm chí là trái pháp luật. Hiện cả nước có 236 trường đại học, trong đó có 171 trường công lập, số còn lại là tư thực, liên kết nước ngoài, các chủ thể này có sự khác biệt về nguồn lực, tầm nhìn, sứ mệnh trong thị trường giáo dục đại học, từ đó dẫn đến có những khác biệt về động cơ 145 của từng chủ thể trong chuỗi cung ứng hàng hóa dịch vụ công đặc biệt này. Xu hướng này tất yếu tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh lẫn không lành mạnh giữa các chủ thể đại học, có thể hình thành sự phân hóa trường giàu trường nghèo, điều này chứa đựng nguy cơ chệch hướng nguyên lý, mục tiêu của giáo dục đại học. Bên cạnh đó, điều kiện và khả năng tài chính của sinh viên cả nước cũng khác biệt, xu thế tự chủ sẽ mở ra khả năng tăng học phí của các trường, điều này phần nào làm giảm cơ hội học tập của sinh viên miền núi, hải đảo, vùng còn khó khăn về kinh tế. Như hệ quả tất yếu kéo theo, thực tế này sẽ tác động đến hoạt động tuyển sinh của các trường đại học tọa lạc ở các vùng miền, địa phương còn khó khăn như Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ. Thứ hai, tình trạng chưa khớp nối, tương thông, đồng bộ giữa Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung) với các luật khác liên quan. Theo Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung), trường đại học là một thực thể pháp lý độc lập, có quyền tự chủ gần như toàn diện, từ đào tạo, nghiên cứu, nhân sự, tài chính, tài sản cho đến hợp tác, liên kết, cung ứng dịch vụ. Thiết định này mở ra không gian hoạt động rộng lớn, mới mẻ, thích ứng với thuộc tính, chức năng vốn có của các thực thể đại học. Tuy nhiên, thực tế triển khai quyền tự chủ một số hoạt động như nhân sự, tài chính, tài sản, cung ứng dịch vụ vụ công, các trường tự chủ thường gặp vướng mắc với các quy định của Luật Viên chức, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Tài sản công. Thực tế các vướng mắc, rào cản pháp lý này khiến các trường tự chủ gặp khó khăn khi muốn đầu tư, phát triển các hoạt động vĩ mô, mang tầm chiến lược. Thứ ba, tâm thế sẵn sàng, chủ động thực hiện quyền tự chủ giữa các trường đại học không đồng đều do sự khác biệt về nguồn lực, sứ mệnh, tầm nhìn giữa các trường. Một mặt, các trường đủ nguồn lực hoặc chưa đủ nguồn lực nhưng có tâm thế sẵn sàng, chủ động phát triển mong muốn thúc đẩy nhanh, nhất là các trường tư thục với thế mạnh về tài chính, và khi được giao quyền tự chủ các trường này tăng thêm lợi thế cạnh tranh với các trường khác trong các hoạt động tuyển sinh, đào tạo, tuyển dụng, xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết bị thực hành, thí nghiệm, kiểm định chất lượng. Mặt khác, các trường công lập chưa đủ nguồn lực tự chủ, nhất là về tài chính nhưng chưa có tâm thế sẵn sàng, chủ động phát triển, có xu hướng trì hoãn, kéo dài lộ trình tự chủ để tiếp tục được hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước cấp vì chưa tự cân đối được tài chính, có nguy cơ tụt hậu lại so với các trường tự chủ trong chuỗi cạnh tranh, từ đó dẫn đến uy tín, giá trị sụt giảm, về lâu dài tất yếu rơi vào khó khăn. Có thể nói, sự khác biệt về nguồn lực, sứ mệnh, tầm nhìn giữa các trường trong lộ trình tự chủ sẽ hình thành một thị trường giáo dục đại học thiếu nhất quán, đồng bộ, vừa có trường tự chủ, vừa có trường không tự chủ. Điều này, một mặt gây khó khăn trong việc chọn lựa dịch vụ giáo dục của người học và xã hội, và mặt khác, trong dài hạn có thể đưa tới khả năng giải thể và sáp nhập các trường với nhiều hệ lụy xã hội. Thứ tư, việc thực thi trách nhiệm giải trình của các trường tự chủ còn nhiều bất cập. Khoản 2, Điều 1, Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung) quy định: “Trách nhiệm giải trình là việc cơ sở giáo dục đại học có trách nhiệm báo cáo, minh bạch thông tin đối với người học, xã hội, cơ quan quản lý có thẩm quyền, chủ sở hữu và các bên liên quan về việc tuân thủ quy định của pháp luật và thực hiện đúng quy định, cam kết của cơ sở giáo dục đại học.”. Trên thực tế, hệ thống thông tin dữ liệu được công khai của các trường tự chủ vẫn chưa phản ánh đầy đủ các hoạt động theo quy định của pháp luật, thông tin không được cập nhật định kỳ, thường xuyên, các cam kết của các trường tự chủ 146 đối với người học, xã hội chưa được trình bày hệ thống, tường minh, thông tin dữ liệu khó kiểm chứng. Điều này phần nào khiến cho việc giám sát của xã hội đối với hoạt động của các trường trở nên thiếu khả thi, thiếu hiệu quả. Ngược lại, do thiếu thông tin phản hồi đầy đủ, thường xuyên từ xã hội nên các trường cũng gặp khó khăn trong việc cải tiến, nâng cao chất lượng hoạt động một cách liên tục, hiệu quả quản trị chưa đạt như kỳ vọng. Thứ năm, kỹ năng quản trị đại học còn hạn chế, chưa có sự phân cấp tự chủ trong bộ máy quản trị nội bộ. Thiết định Hội đồng trường thực hiện chức năng quản trị đại học với nhiều quyền lực hơn theo Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung) đang được các trường triển khai với kỳ vọng thu hút, tập hợp và phát huy sức mạnh của hệ thống các tương quan giữa trường đại học với các bên liên quan bên ngoài nhằm hướng tới thực hiện sứ mệnh, tầm nhìn. Tuy nhiên, thực tế cho thấy kỹ năng quản trị của Hội đồng trường thông qua năng lực, phẩm chất của từng thành viên vẫn còn bất cập vì tính chất mới mẻ của thiết chế này. Việc phát huy trí tuệ tập thể của Hội đồng trường đôi khi chưa thực sự hiệu quả do sự khác biệt về năng lực, phẩm chất và thậm chí là lợi ích đan xen giữa các thành viên với nhau, với Ban Giám hiệu trường. Bộ máy Hội đồng trường khó vận hành suôn sẻ nếu từng mắc xích chưa kết nối chặt chẽ với nhau theo đúng chức năng của bộ máy, vì thế tính hình thức là đôi khi khó tránh khỏi. Ngoài ra, một số trường tự chủ chưa thực hiện phân cấp tự chủ trong bộ máy quản trị nội bộ khiến cho sự vận hành, hoạt động vẫn như trước khi tự chủ, khác hơn, quyền tự chủ chỉ được thực hiện bởi Hội đồng trường. Thực tế này làm cho quyền tự chủ của trường chưa thể phát huy đầy đủ tác dụng, thế mạnh và tiềm năng của trường vẫn chưa được khai thông, “thiếu đất dụng võ”, gây lãng phí rất lớn. Các khoa đào tạo, viện nghiên cứu, trung tâm cung ứng dịch vụ,cần được tự chủ, cần có không gian lớn hơn để hoạt động hướng tới thực thi sứ mạnh, tầm nhìn của trường. Quyền tự chủ cần được phát huy, thực thi bởi từng thành viên, từng đơn vị trong trường, không chỉ bởi Hội đồng trường, cả hệ thống cần tương thông với nhau. 3. Một vài đề xuất nhằm phát huy tốt hơn cơ chế quản lý tự chủ Thứ nhất, cần có biện pháp hữu hiệu trong việc giám sát, hậu kiểm việc thực thi quyền tự chủ và các quy định của pháp luật đối với trường đại học, đảm bảo tinh thần thượng tôn pháp luật, các biện pháp chế tài đối với sự vi phạm cần đủ mạnh để có tính răn đe, phòng ngừa. Phát huy sự giám sát tập thể, từ cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan chủ quản cho đến người học, báo chí, và các bên liên quan. Hoạt động này cần được thực hiện thường xuyên, định kỳ nhằm đảm bảo quyền và trách nhiệm của trường đại học trước xã hội được thực thi đầy đủ, một mặt giúp ngăn ngừa hiện tượng thương mại hóa giáo dục, mặt khác giúp định hướng các trường phát triển theo đúng nguyên lý, mục tiêu của giáo dục đại học. Thứ hai, cần sớm có sự bổ sung, điều chỉnh các luật liên quan đến Luật Giáo dục đại học (sửa đổi, bổ sung) để tạo sự khớp nối, tương thông và đồng bộ của hệ thống pháp lý, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của các trường đại học có đủ nguồn lực, sứ mệnh, tầm nhìn chiến lược, mau chóng vươn lên khẳng định uy tín, giá trị đại học Việt Nam, có khả năng cạnh tranh trên thị trường giáo dục đại học khu vực và quốc tế. Thứ ba, cần có lộ trình tiến tới tự chủ trong toàn hệ thống giáo dục đại học, với kế hoạch và thời hạn cụ thể để tới một thời điểm nhất định trong tương lai, tất cả trường đại học đều tự chủ. Điều này giúp hình thành một thị trường giáo dục đại học nhất quán, đồng bộ, qua đó các trường buộc phải cạnh tranh lành mạnh để khẳng định uy tín, giá trị trước xã hội, và ngược lại, người học và xã hội có thể chọn lựa các dịch vụ giáo dục có 147 tính cạnh tranh trên cơ sở mặt bằng chất lượng đồng đều. Đối với học sinh, sinh viên vùng đồng bào thiểu số, vùng còn khó khăn, Nhà nước và các trường cần có biện pháp hỗ trợ về tài chính nhằm góp phần thực hiện quyền bình đẳng về cơ hội giáo dục cho các đối tượng đặc thù này. Thứ tư, các trường tự chủ hoặc sắp tự chủ cần tổ chức các khóa bồi dưỡng, tập huấn kỹ năng quản trị đại học trước hết cho các thành viên Hội đồng trường, rồi sau đó là tất cả cán bộ quản lý khoa, viện, phòng, trung tâm. Thiết định Hội đồng trường cùng mô hình quản trị đại học là điều rất mới mẻ ở nước ta, do vậy, các đối tượng liên quan cần nhận thức, quán triệt đúng đắn trước khi triển khai hành động, bởi lẽ mọi sự vận hành hiệu quả của bất kỳ thể chế nào đều cần có các chủ thể vận hành phù hợp với nó, nếu không sẽ rơi vào tình trạng “bình mới, rượu cũ”, “bệnh hình thức”. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1) Luật Giáo dục đại học, 2012 2) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học, 2018, 3) Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học, 2019, 4) “Improving the Performance of Higher Education in Vietnam: Strategic Priorities and Policy Options”, World Bank xuất bản tháng 4/2020. 5) Nguyễn Xuân Xanh, Đại học – Định chế giáo dục cao thay đổi thế giới từ trung cổ đến hiện đại, Nxb. TP. HCM, 2019.