Thực trạng xây dựng Báo cáo thẩm tra trước khi có quy định về Báo cáo đánh giá tác động của dự án luật

Thực trạng xây dựng Báo cáo thẩm tra trước khi có quy định về báo cáo đánh giá tác động của dự án luậtNguyễn Mạnh Cường1Hoạt động thẩm tra trong quy trình xây dựng luậtHĐDT và các Ủy ban của QH là các cơ quan của Quốc hội có chức năng: thẩm tra, giám sát, kiến nghịThẩm tra các dự án luật là công đoạn quan trọng trong quy trình xây dựng luật. Kết quả của hoạt động này được thể hiện bằng hình thức báo cáo thẩm tra. Về khái niệm: báo cáo thẩm tra là một văn bản do các cơ quan có thẩm quyền của Quốc hội (Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, trong đó thể hiện những quan điểm, đánh giá của những cơ quan đó về dự án luật là đối tượng thẩm tra để làm cơ sở cho Quốc hội xem xét, thông qua dự án.2Hoạt động thẩm tra trong quy trình xây dựng luậtVề bản chất, báo cáo thẩm tra là sự thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra về dự án được thẩm tra dưới hình thức một văn bản pháp lý nằm trong một thủ tục pháp lý được pháp luật quy định, có tính chất bắt buộc nhằm bảo đảm cho quy trình xây dựng luật, pháp lệnh được tiến hành chặt chẽ, khoa học và có hiệu quả.Về mục đích, với việc thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra là cơ quan được Quốc hội giao phụ trách những lĩnh vực chuyên môn nhất định (có tính chất như cơ quan "gác cổng" cho Quốc hội) thì báo cáo thẩm tra là văn bản đánh giá chất lượng của dự án luật cả về mặt nội dung và hình thức và trong một số trường hợp nêu ra những vấn đề (về lý luận, về pháp luật, về thực tiễn) cùng những giải pháp nhất định để Quốc hội có cơ sở xem xét, thảo luận và thông qua dự án. Báo cáo thẩm tra còn là sự kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo.3Hoạt động thẩm tra trong quy trình xây dựng luậtTầm quan trọng của Báo cáo thẩm tra:Cơ sở để Quốc hội có căn cứ để xem xét thông qua các dự án luật một cách tòan diện, có chất lượng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hoạt động này càng có ý nghĩa và vị trí quan trọng hơn trong điều kiện:Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, đa số các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm và số lượng các dự án luật, pháp lệnh cần được thông qua hàng năm là rất lớnNội dung, tính chất của mỗi dự án ngày càng phức tạp theo đòi hỏi của việc phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở rộng quan hệ quốc tế, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Đây cũng là xu thế chung ở nhiều nước trên thế giới, nhất là ở những nước phát triển. Ở những nước này, hoạt động thẩm tra của các Ủy ban của Nghị viện có vị trí và vai trò rất lớn. Các Ủy ban giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong quy trình thông qua luật. 4Thực trạng xây dựng báo cáo thẩm tra trước khi có Luật BHVBQPPL 2008Quy định của pháp luật về hoạt động thẩm tra (Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật SĐ, BS một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002; các văn bản pháp luật khác có liên quan):Nhiệm vụ thẩm tra của HĐDT các Ủy ban của Quốc hộiThẩm quyền của cơ quan thẩm tra khi tiến hành thẩm traThời hạn gửi dự án để thẩm traPhạm vi thẩm traViệc tham gia thẩm tra của UBPL Phương thức thẩm tra (thẩm tra sơ bộ, thẩm tra chính thức)Yêu cầu đối với báo cáo thẩm tra: Thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra;Phản ánh đầy đủ ý kiến của các thành viên5Thực trạng xây dựng báo cáo thẩm tra trước khi có Luật BHVBQPPL 2008Cách thức tiến hành các hoạt động thẩm tra:Cử cán bộ giúp việc hoặc thành viên Ủy ban tham gia các hoạt động soạn thảo để nắm bắt nội dung các dự án luậtTổ chức các hoạt động nghiên cứu, khảo sát độc lập; tiến hành các hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luậtTổ chức Hội thảo, họp chuyên gia về các nội dung của dự án luậtTổ chức các hoạt động lấy ý kiến (tham vấn ý kiến) các đối tượng có liên quanYêu cầu cơ quan soạn thảo, các cơ quan, tổ chức hữu quan báo cáo các vấn đề có liên quan tới dự án luật; cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết có liên quanTổ chức họp thẩm tra (thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức)Lập Báo cáo thẩm tra để trình trước QH6Nội dung báo cáo thẩm traQuy định của Luật BHVBQPPL năm 1996: "thẩm tra về tất cả các mặt của dự án luật, nhưng tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau đây:Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh;Sự phù hợp của nội dung dự án đối với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật;Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;Tính khả thi của dự án". Quy chế hoạt động của HĐDT và các UB của QH (2004) quy định bổ sung : "các nội dung cụ thể của dự án; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản". 7Những khó khăn, hạn chế trong hoạt động thẩm traVề cơ cấu, thành phần Uỷ ban thẩm traVề Uỷ ban tham gia thẩm traBộ máy giúp việcKinh phí và các nguồn lưc khác để thực hiệnThẩm quyền, điều kiện hoạt động của Uỷ banVề phương pháp tiến hànhCác khó khăn khác liên quan tới cơ chế (quan hệ quyền lực; cơ chế thông tin công chúng)Quan hệ với cơ quan soạn thảo, với các cơ quan, viện nghiên cứu, tổ chức xã hội8Thực trạng báo cáo thẩm traQuy định của pháp luật về nội dung Báo cáo thẩm tra là những quy định mang tính khái quát. Để thực hiện các nội dung này, đòi hỏi phải xây dựng các tiêu chí đánh giá một cách chi tiết hơn. Ví dụ: Việc đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất sẽ bao gồm các nội dung: thẩm quyền ban hành? văn bản có trái với Hiến pháp, có mâu thuẫn với các văn bản cùng thứ bậc với nó hay không? các quyền cơ bản của công dân có bị vi phạm hay không? Việc xem xét về ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản: kỹ thuật soạn thảo văn bản có thống nhất với các văn bản khác hay không? ngôn ngữ sử dụng trong văn bản có chính xác, phổ thông, cách diễn đạt có đơn giản, dễ hiểu hay không? thuật ngữ chuyên môn mà cần phải xác định rõ nội dung có được định nghĩa trong văn bản hay không?9Thực trạng báo cáo thẩm traViệc đánh giá về tính phù hợp, tính khả thi của các nội dung cụ thể thuộc dự án luật:Đây là một nội dung quan trọng của Báo cáo thẩm tra; Trên thực tế, báo cáo thẩm tra không chỉ đánh giá về tính khả thi mà còn đánh giá cả về tính hợp lý, sự phù hợp của phương án được đưa ra.Nhiều nội dung khó xác định được tính khả thi cũng như tính hợp lý của quy định do: khó khăn về phương pháp xác định; về thông tin, số liệu Vì vậy, một số đánh giá còn mang tính chất phỏng đoán, chủ yếu dựa trên suy diễn logic, tính chính xác và tính thuyết phục chưa cao.Việc kiến nghị các giải pháp thay thế giải pháp của cơ quan soạn thảo còn tình trạng chưa căn cứ vào các cơ sở khoa học, có tính thuyết phục 10Thực trạng báo cáo thẩm traVí dụ về dự thảo Luật bảo hiểm y tế:Mức đóng BHYT và mức hưởng BHYT: bao nhiêu là phù hợp (từ góc độ các cơ sở y tế; từ người đóng; từ góc độ bảo đảm an toàn cho Quỹ BHYT)Ngân sách NN hỗ trợ đóng BHYT (khả năng hỗ trợ được cho các đối tượng nào; mức hỗ trợ là bao nhiêu)Vấn đề đồng chi trả chi phí khám, chữa bệnh (có bảo đảm thực hiện được mục tiêu tránh lạm dụng Quỹ BHYT hay không; Lợi ích của việc đồng chi trả so với chi phí hành chính bỏ ra để thực hiện việc đồng chi trả)11Báo cáo đánh giá tác động của dự án luậtNhững khó khăn trên có thể giải quyết nếu có Báo cáo đánh giá tác động của dự án luật Luật SĐ, BS Luật BH VBQPPL 2002 đã đề cập đến một khía cạnh của vấn đề này nhưng cũng mới chỉ đặt ra ở giai đoạn lập CTXDL, PL: “Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế - xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản”. 12Báo cáo đánh giá tác động của dự án luậtBáo cáo đánh giá tác động của dự án luật là gì? Cách hiểu của đại biểu?RIA (Regulatory Impact Assessment) là một phương pháp dự báo tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật hoặc ban hành chính sách mới. RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia, nhằm xem xét các vấn đề sau:- Xác định hình thức của quy định ban hành: ban hành luật; không ban hành;- Liệt kê đầy đủ các tác động tiềm năng đối với kinh tế, xã hội và môi trường;- Đối tượng tác động có thể chịu ảnh hưởng .;- Vấn đề ban hành, tuyên truyền, tổ chức thi hành và bảo đảm thi hành. 13Thực trạng về Báo cáo RIA sau khi có Luật BHVBQPPL năm 2008Quy định của Luật BHVBQPPL 2008:Hồ sơ dự án để thẩm tra: “báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản”Thực trạng xây dựng Báo cáo RIA đối với các dự án luật tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá 12:Đối với các dự án luật Cơ yếu, Tần số vô tuyến điện; Viễn thông; Nhà ởĐối với các dự án luật Khám bệnh, chữa bệnhVí dụ về một báo cáo RIA tại kỳ họp thứ 514Báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật Tần số vô tuyến điện1. Thúc đẩy ứng dụng các công nghệ hiện đại, sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên tần số trong các lĩnh vực viễn thông, phát thanh, truyền hình, dẫn đường hàng không, hàng hải, khoa học, công nghiệp và y tếCác quy định mới về quy hoạch, giải phóng tần số, cấp phép ngắn hạn, sử dụng chung tần số VTĐ, miễn cấp phép sẽ tạo môi trường pháp lý thuận lợi hơn cho việc ứng dụng các công nghệ vô tuyến mới có hiệu quả sử dụng tần số cao hơn, dành băng tần cho các công nghệ và dịch vụ mang lại lợi ích kinh tế xã hội nhiều hơn cho cộng đồng. Các quy định mới của Luật cũng sẽ hạn chế việc sử dụng băng tần quý hiếm cho các công nghệ lạc hậu kéo dài gây lãng phí tần nguồn tài nguyên tần số.Dự thảo Luật Tần số đưa ra qui phạm về việc thuê, mượn thiết bị vô tuyến điện, chuyển quyền sử dụng tần số vô tuyến điện tạo điều kiện thông thoáng, linh hoạt hơn cho tổ chức, doanh nghiệp, phù hợp với các hoạt động thương mại trong nền kinh tế thị trường.15Báo cáo đánh giá tác động dự thảo luật Tần số vô tuyến điện2. Thúc đẩy cạnh tranh trên thị trường dịch vụ thông tin vô tuyếnCác phương thức cấp phép tần số mới là đấu giá, thi tuyển quyền sử dụng tần số sẽ giúp lựa chọn các doanh nghiệp có năng lực thực sự cung cấp dịch vụ tốt nhất, sử dụng hiệu quả tài nguyên phổ tần số vô tuyến điện. Tính minh bạch trong cấp phép các băng tần quý hiếm sẽ cao hơn. Thị trường dịch vụ thông tin vô tuyến điện sẽ trở nên lành mạnh và có tính cạnh tranh thực sự. Những qui định mới vấn đề đến bù, giải phóng băng tần trong dự thảo Luật tần số VTĐ tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân chủ động trong việc lập kế hoạch, sử dụng tần số một cách ổn định, hài hoà lợi ích của doanh nghiệp và lợi ích của xã hội, phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường.3.4.5.6.Nhận xét của đại biểu về Báo cáo?16Hạn chế của các báo cáo Cách thức thực hiện:Nhận biết vấn đề; xác định mục tiêu của vấn đềLựa chọn giải pháp để giải quyết vấn đềXác định phương pháp đánh giá cho từng vấn đềThu thập, tập hợp dữ liệu; thực hiện tham vấn; Đánh giá, phân tích dữ liệu (phân tích rủi ro; phân tích về tính tiết kiệm chi phí; phân tích hiệu quả của chi phí).Tính khoa học, chính xác, tính thuyết phục của báo cáo17Nguyên nhân của các hạn chếĐây là quy định mới nên Cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc tiến hànhThời gian, nguồn lực thực hiện chưa được đảm bảoChưa nhận thức hết tầm quan trọng của báo cáo đánh giá tác động nên làm báo cáo theo cách thức đối phóCác cơ quan hữu quan, cũng như một số đại biểu, cán bộ, chuyên viên chưa hiểu biết thật sự sâu sắc về báo cáo RIA cũng như cách thức thực hiện RIA18Mục đích của khoá bồi dưỡngGiúp đại biểu tham dự sẽ nhận thức rõ hơn về khái niệm RIA; tầm quan trọng của RIA đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội và đối với quản lý nhà nước nói chung;Hiểu một cách chi tiết những quy định trong Luật Ban hành VBQPPL 2008 và Nghị định 24 về các yêu cầu đối với RIA;Nắm bắt cách đọc, phân tích, đánh giá chất lượng một báo cáo RIA; Cách sử dụng có hiệu quả thông tin của báo cáo RIA để tham gia thẩm tra, thảo luận và biểu quyết về dự án luật;Đúc rút những bài học về đánh giá RIA, đề xuất kiến nghị để tiến hành các hoạt động phổ biến về RIA cho các ĐBQH khác.19