Tài chính công - Chinh sách thuế đối với các nước đang phát triển

Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Nieân khoaù 2005-2006 Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 1 Bieân dòch: Kim Chi Vấn đề kinh tế số 27 CHÍNH SÁCH THUẾ ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN Dịch từ nguyên bản Vito Tanzi and Howell Zee, Tax Policy for Developing Countries, Economic Issues No. 27 (Washington, D.C.: International Monetary Fund, March 2001), trang 1-13. Mở đầu Loạt bài về các vấn đề kinh tế nhằm mục đích giới thiệu với các độc giả không phải các nhà chuyên môn một số nghiên cứu kinh tế về những vấn đề có tính thời sự do các nhân viên Quỹ Tiền tệ Quốc tế thực hiện. Loạt bài này chủ yếu rút ra từ tài liệu công tác của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, là những tài liệu kỹ thuật do các thành viên Quỹ Tiền tệ Quốc tế và các học giả thỉnh giảng thực hiện, cũng như từ các tài liệu nghiên cứu có liên quan đến chính sách. Vấn đề kinh tế này dựa trên tài liệu công tác của Quỹ Tiền tệ Quốc tế số 00/35 “Chính sách thuế đối với các thị trường đang trỗi dậy,” của Vito Tanzi và Howell Zee. Các trích dẫn cho nghiên cứu tham chiếu trong phiên bản rút gọn này được cung cấp bằng tài liệu nguyên bản mà độc giả có thể mua (với giá 10 đô-la một bản sao) từ Dịch vụ phát hành Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay tải xuống từ www.imf.org. David Driscoll chuẩn bị nội dung cho tài liệu rút gọn này. Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển Tại sao chúng ta có thuế khoá? Câu trả lời đơn giản là: cho đến khi ai đó có được một ý tưởng hay hơn, thì thuế khoá là phương tiện thực tiễn duy nhất để huy động nguồn thu nhằm tài trợ việc chi tiêu của chính phủ cho những hàng hóa và dịch vụ mà phần lớn chúng ta đều có nhu cầu. Tuy nhiên, việc thiết lập một hệ thống thuế công bằng và hữu hiệu thì chẳng đơn giản chút nào, đặc biệt là đối với những nước đang phát triển muốn hội nhập vào nền kinh tế thế giới. Hệ thống thuế lý tưởng tại các quốc gia này sẽ huy động nguồn thu mà không có sự vay mượn thái quá của chính phủ, và sẽ làm như thế mà không gây nản lòng cho các hoạt động kinh tế và không khác biệt quá nhiều so với hệ thống thuế tại các nước khác. Các quốc gia đang phát triển đứng trước những thách thức kinh khủng khi họ cố gắng thiết lập những hệ thống thuế hữu hiệu. Trước tiên, đa số người lao động tại các quốc gia này thường làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp hay các cơ sở kinh doanh nhỏ, phi chính thức. Vì hiếm khi họ được trả lương cố định và đều đặn nên thu nhập của họ biến động, và phần lớn được trả bằng tiền mặt, “ngoài sổ sách”. Do đó, khó mà tính toán cơ sở cho thuế thu nhập. Người lao động tại các quốc gia này cũng thường không chi tiêu thu nhập của mình trong những cửa hàng lớn có lưu trữ hồ sơ bán hàng và hồ sơ hàng tồn kho chính xác. Kết quả là các phương tiện huy động nguồn thu hiện đại như thuế thu nhập và thuế tiêu dùng đóng một vai trò nhỏ bé tại các nền kinh tế này, và khả năng chính phủ đạt được số thu thuế cao gần như bị loại trừ. Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 2 Bieân dòch: Kim Chi Thứ hai, thật khó mà tạo ra một hệ thống quản lý thuế hiệu quả mà không có những nhân viên được đào tạo tốt và có trình độ giỏi, khi người ta thiếu tiền để trả lương cao cho các nhân viên thuế và để vi tính hoá hoạt động (hay thậm chí chỉ để trang bị hệ thống điện thoại và thư tín một cách hiệu quả), và khi khả năng lưu trữ sổ sách kế toán của người nộp thuế chỉ có hạn. Kết quả là chính phủ các nước thường chọn con đường dễ dàng nhất, triển khai những hệ thống thuế cho phép họ khai thác bất luận phương án nào có sẵn chứ không phải thiết lập những hệ thống thuế hiệu quả, hiện đại và hợp lý. Thứ ba, do cơ cấu phi chính thức của nền kinh tế tại nhiều quốc gia đang phát triển và do những giới hạn về tài chính, các nhân viên thống kê và nhân viên thuế gặp khó khăn trong việc xây dựng những số liệu thống kê đáng tin cậy. Tình trạng thiếu số liệu này ngăn các nhà hoạch định chính sách không thể đánh giá được tác động tiềm năng của những thay đổi lớn đối với hệ thống thuế. Hậu quả là những thay đổi cận biên thường được ưa chuộng hơn so với những thay đổi cơ cấu lớn, ngay cả khi những thay đổi cơ cấu này rõ ràng là đáng ưa chuộng hơn. Điều này làm cho cơ cấu thuế phi hiệu quả cứ tồn tại mãi mãi. Thứ tư, thu nhập có xu hướng được phân phối không đồng đều trong các nước đang phát triển. Trong tình huống này, cho dù việc huy động số thu thuế cao hơn một cách lý tưởng là buộc người giàu phải bị đánh thuế nặng hơn so với người nghèo, nhưng thế lực kinh tế và chính trị của những người nộp thuế giàu có thường cho phép họ ngăn cản những cuộc cải cách ngân sách mà làm tăng gánh nặng thuế của chính họ. Điều này giải thích một phần lý do tại sao nhiều nước đang phát triển không khai thác được thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản một cách đầy đủ, và tại sao hệ thống thuế tại các nước này hiếm khi đạt được tính luỹ tiến một cách thỏa đáng (nói cách khác, tính luỹ tiến có nghĩa là người giàu phải nộp nhiều thuế nhiều hơn một cách cân xứng theo tỷ lệ). Kết luận là, tại các nước đang phát triển, chính sách thuế thường chỉ là kỹ xảo của những điều có thể đạt được, chứ không phải là việc theo đuổi những điều tối ưu. Do đó, chẳng có gì ngạc nhiên, lý thuyết kinh tế và đặc biệt là tư liệu về việc đánh thuế tối ưu gần như không có tác dụng đối với việc thiết kế hệ thống thuế tại các nước này. Vì thế, khi thảo luận về những vấn đề chính sách thuế mà nhiều quốc gia đang phát triển ngày nay đang gặp phải, các tác giả của tài liệu này dựa vào những kinh nghiệm trực tiếp và thực tiễn tổng quát với sự cố vấn chính sách thuế của Quỹ Tiền tệ Quốc tế cho các nước này. Họ xem xét những vấn đề này nhìn từ góc độ kinh tế vĩ mô (mức độ và thành phần của số thu thuế) và cả góc độ kinh tế vi mô (các khía cạnh thiết kế của những khoản thuế cụ thể). Mức thu thuế Mức chi tiêu công cộng đáng mơ ước đối với một quốc gia đang phát triển ứng với một mức thu nhập quốc gia nhất định là bao nhiêu? Chính phủ có nên chi tiêu một phần mười mức thu nhập quốc gia? Hay một phần ba? Hay một nửa? Chỉ khi nào trả lời được câu hỏi này thì chúng ta mới có thể nhắm đến câu hỏi kế tiếp về mức thu thuế lý tưởng là bao nhiêu; về mặt khái niệm, việc xác định mức thuế tối ưu cũng tương đương với việc xác định mức chi tiêu tối ưu của chính phủ. Đáng tiếc thay, tư liệu khổng lồ về lý thuyết thuế tối ưu không mang đến chút hướng dẫn thực nghiệm Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 3 Bieân dòch: Kim Chi nào cho chúng ta về cách thức hoà nhập mức thu thuế tối ưu với mức chi tiêu tối ưu của chính phủ. Tuy nhiên, chúng ta có một phương pháp khác dựa trên cơ sở thống kê nhằm đánh giá liệu mức thu thuế chung tại một quốc gia đang phát triển có phù hợp hay không. Phương pháp này bao gồm sự so sánh mức thu thuế tại một đất nước cụ thể với gánh nặng thuế bình quân của một nhóm đại diện của cả các nước đang phát triển và các quốc gia công nghiệp, có xét đến một số điểm tương đồng và dị biệt của những nước này. Sự so sánh này chỉ cho thấy liệu mức thu thuế của một nước so với các nước khác, có xét đến các đặc điểm khác nhau, là cao hơn hay thấp hơn mức bình quân. Phương pháp thống kê này không có cơ sở lý thuyết và không chỉ ra mức thuế “tối ưu” cho một nước. Số liệu gần đây nhất cho thấy rằng mức thu thuế tại các nước công nghiệp chính (thành viên của Tổ chức phát triển và hợp tác kinh tế hay OECD) cao gấp đôi mức thu thuế tại một mẫu tiêu biểu của các quốc gia đang phát triển (38 phần trăm GDP so với 18 phần trăm). Sự phát triển kinh tế thường tạo ra thêm nhu cầu về số thu thuế để tài trợ cho sự gia tăng chi tiêu công cộng, nhưng đồng thời, điều đó cũng làm tăng khả năng huy động số thu của đất nước để đáp ứng những nhu cầu này. Quan trọng hơn chính bản thân mức thuế là cách sử dụng số thu thuế. Ứng với tính phức tạp của quá trình phát triển, chúng ta không chắc rằng khái niệm mức thuế tối ưu, vốn gắn liền với các giai đoạn phát triển khác nhau của sự phát triển kinh tế, sẽ được suy ra một cách đầy đủ ý nghĩa cho một nền kinh tế bất kỳ. Thành phần của số thu thuế Quay sang thành phần của số thu thuế, chúng ta nhận thấy mình đang đứng trong một lĩnh vực của những lý thuyết mâu thuẫn nhau. Các vấn đề liên quan đến việc đánh thuế thu nhập so với đánh thuế tiêu dùng và trong khi tiêu dùng, thuế nhập khẩu so với thuế tiêu dùng trong nước. Tính hiệu quả (liệu thuế có giúp nâng cao phúc lợi chung của những người bị đánh thuế hay làm giảm phúc lợi chung của họ) và công bằng (liệu thuế có công bằng với mọi người không) đều là trọng tâm của phân tích này. Người ta vẫn thường tin rằng việc đánh thuế thu nhập dẫn đến chi phí phúc lợi (hiệu quả) cao hơn so với việc đánh thuế thu nhập; điều này một phần dựa vào sự kiện là thuế thu nhập, bao gồm các yếu tố của thuế lao động và thuế vốn, làm giảm khả năng tiết kiệm của người nộp thuế. Tuy nhiên, đã có những nghi ngờ trước niềm tin này, thông qua việc xem xét vai trò quan trọng của độ dài thời gian lập kế hoạch của người nộp thuế và chi phí của sự tích luỹ vốn nhân lực và vật lực. Kết quả cuối cùng của những xem xét lý thuyết này làm cho các chi phí phúc lợi tương đối của hai loại thuế (thuế thu nhập và thuế tiêu dùng) có tính chất mơ hồ không chắc chắn. Một mối quan ngại khác trong sự chọn lựa giữa đánh thuế thu nhập và đánh thuế tiêu dùng liên quan đến tác động tương đối của chúng đối với tính công bằng. Người ta vẫn có truyền thống cho rằng thuế tiêu dùng là có tính luỹ thoái (nghĩa là gây khó khăn cho người nghèo hơn so với người giàu) hơn so với thuế thu nhập. Niềm tin này cũng bị nghi ngờ. Các xem xét lý thuyết và thực tiễn cho thấy rằng nỗi lo âu về tính công bằng trước hình thức đánh thuế tiêu dùng truyền thống có lẽ đã bị phóng đại, và đối với các quốc gia đang phát triển, những nỗ lực giải quyết mối lo này bằng những Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 4 Bieân dòch: Kim Chi phát động như thuế tiêu dùng có chia độ sẽ không hữu hiệu và không có tính thực tiễn về mặt quản lý. Về thuế nhập khẩu, hạ thấp thuế này sẽ dẫn đến nhiều cạnh tranh hơn từ các doanh nghiệp nước ngoài. Trong khi việc giảm bảo hộ các ngành sản xuất trong nước từ sự cạnh tranh nước ngoài là một hệ quả không thể tránh khỏi, hay thậm chí là hệ quả khách quan của một chương trình hội nhập thương mại, số thu ngân sách giảm sẽ là một sản phẩm phụ không được chào đón của chương trình này. Các biện pháp thu ngân sách bù đắp khả thi trong các tình huống hầu như luôn luôn liên quan đến việc gia tăng thuế tiêu dùng trong nước. Hiếm khi nào việc tăng thuế thu nhập được xem như một phương án có thể tồn tại trên cơ sở chính sách (do tác động tiêu cực rõ rệt của nó đối với đầu tư) và cả trên cơ sở quản lý (do năng suất thu của nó kém chắc chắn hơn và ít kịp thời hơn so với sự thay đổi thuế tiêu dùng). Số liệu từ các nước công nghiệp và các quốc gia đang phát triển cho thấy rằng tỷ số thuế thu nhập trên thuế tiêu dùng tại các nước công nghiệp thường cao gấp đôi so với các nước đang phát triển. (Nghĩa là, so với các nước đang phát triển, các quốc gia công nghiệp nhận được tỷ lệ số thu từ thuế thu nhập nhiều gấp đôi so với từ thuế tiêu dùng.) Số liệu cũng cho thấy sự khác biệt đáng kể trong tỷ lệ của thuế thu nhập công ty so với thuế thu nhập cá nhân. Các nước công nghiệp huy động thu từ thuế thu nhập cá nhân nhiều hơn khoảng bốn lần so với thuế thu nhập công ty. Sự khác biệt giữa hai nhóm nước về thu nhập tiền lương, sự tinh xảo của hệ thống quản lý thuế, và thế lực chính trị của thành phần giàu nhất trong cộng đồng dân số là những nguyên nhân chủ yếu đóng góp cho sự khác biệt về tỷ lệ thu này. Mặt khác, số thu từ thuế xuất nhập khẩu tại các quốc gia đang phát triển cao hơn đáng kể so với tại các nước công nghiệp. Trong khi người ta khó mà rút ra những công thức chính sách có tính chất qui chuẩn rõ ràng từ sự so sánh quốc tế về tổ hợp thuế thu nhập-tiêu dùng, một ý nghĩa có sức thuyết phục thể hiện qua sự so sánh này là: sự phát triển kinh tế có xu hướng dẫn đến sự dịch chuyển tương đối trong thành phần thu từ thuế tiêu dùng chuyển sang thuế thu nhập cá nhân. Tuy nhiên, ở bất kỳ thời điểm nào, vấn đề chính sách thuế quan trọng đối với các nước đang phát triển không phải là xác định tổ hợp thuế tối ưu, mà là xác định rõ ràng những mục tiêu phải đạt được thông qua sự dịch chuyển dự tính trước trong tổ hợp thuế này, đánh giá các hệ quả kinh tế (đối với tính hiệu quả và công bằng) của sự dịch chuyển như thế, và thực hiện các biện pháp đền bù nếu sự dịch chuyển thành phần số thu thuế làm cho người nghèo trở nên thiệt thòi hơn. Chọn đúng hệ thống thuế Tại các nước đang phát triển, nơi mà các lực lượng thị trường ngày càng quan trọng hơn trong việc phân bổ nguồn lực, việc thiết kế hệ thống thuế nên có tính càng trung lập càng tốt để hạn chế đến mức tối thiểu sự can thiệp vào quá trình phân bổ nguồn lực. Hệ thống cũng nên có các thủ tục quản lý đơn giản và minh bạch để người ta có thể nhận thức rõ ràng nếu hệ thống không được cưỡng chế thi hành đúng như thiết kế. Thuế thu nhập cá nhân Bất kỳ một thảo luận nào về thuế thu nhập cá nhân tại các nước đang phát triển cũng phải bắt đầu bằng nhận định rằng loại thuế này mang lại số thu tương đối ít ỏi tại hầu Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 5 Bieân dòch: Kim Chi hết các quốc gia nói trên, và số lượng cá nhân chịu thuế thu nhập cá nhân (đặc biệt là ở mức thuế suất biên cao nhất) thì rất nhỏ bé. Cơ cấu thuế suất của thuế thu nhập cá nhân là công cụ chính sách khả kiến nhất sẵn có đối với hầu hết chính phủ các nước đang phát triển để nhấn mạnh sự cam kết của họ với công lý xã hội và nhờ đó, đạt được sự hỗ trợ chính trị cho các chính sách của họ. Các nước thường cho rằng điều quan trọng lớn lao là phải duy trì tính luỹ tiến danh nghĩa trong loại thuế này thông qua áp dụng nhiều nấc thuế suất, và họ miễn cưỡng ban hành những cuộc cải cách mà làm giảm số nấc thuế này. Tuy nhiên, hiệu lực của tính luỹ tiến thông qua thuế suất luôn luôn bị giảm sút nghiêm trọng bởi các trường hợp miễn thuế cá nhân cao và tình trạng quá thừa thãi các trường hợp miễn thuế và khấu trừ thuế khác mà làm lợi cho những người có thu nhập cao (ví dụ, miễn thuế đối với lợi tức vốn, khấu trừ thuế một cách hào phóng đối với các chi phí y tế và giáo dục, thuế thấp đối với thu nhập tài chính). Việc giảm nhẹ thuế thông qua khấu trừ thuế thì hết sức hào phóng vì những trường hợp khấu trừ thuế này thường gia tăng trong những nấc thuế cao hơn. Kinh nghiệm cho thấy một cách thuyết phục rằng người ta có thể cải thiện tính luỹ tiến hiệu dụng của hệ thống thuế bằng cách giảm mức độ luỹ tiến của thuế suất danh nghĩa, giảm số lượng nấc thuế và thông qua giảm các trường hợp miễn thuế và khấu trừ thuế. Quả thật, bất kỳ một mục tiêu công bằng hợp lý nào cũng chỉ cần có một ít nấc thuế suất danh nghĩa trong cơ cấu thuế thu nhập cá nhân mà thôi. Nếu các ràng buộc về chính trị ngăn cản việc tái cơ cấu thuế suất một cách có ý nghĩa, sự cải thiện đáng kể về tính công bằng vẫn còn có thể đạt được thông qua thay thế việc khấu trừ thuế bằng việc hoàn thuế, biện pháp này đem lại những lợi ích như nhau cho người nộp thuế trong mọi nấc thuế. Hiệu lực của một mức thuế suất biên cao cũng bị giảm đi nhiều do thuế suất này thường được áp dụng ở những mức thu nhập cao (được biểu thị bằng tỷ trọng của GDP trên đầu người) mà gần như không có mức thu nhập nào ứng với mức thuế suất này cả. Tại một số quốc gia đang phát triển, thu nhập của một người nộp thuế phải cao gấp hàng trăm lần thu nhập bình quân trên đầu người trước khi được xếp vào nấc thuế cao nhất. Ngoài ra, tại một số quốc gia, thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập thì cao hơn thuế thu nhập công ty một biên độ đáng kể, điều này khuyến khích người nộp thuế chọn hình thức công ty để làm kinh doanh chỉ thuần tuý vì lý do thuế mà thôi. Những người hành nghề chuyên môn và các cơ sở kinh doanh nhỏ có thể dễ dàng hút hết lợi nhuận thông qua khấu trừ chi phí theo thời gian và trốn thoát được thuế thu nhập cao nhất một cách thường xuyên. Chậm nộp thuế có nghĩa là trốn thuế. Do đó, chính sách thuế tốt phải bảo đảm rằng thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập cá nhân không được khác biệt lớn so với thuế suất thuế thu nhập công ty. Ngoài vấn đề miễn thuế và khấu trừ thuế có xu hướng làm thu hẹp cơ sở thuế và làm giảm tính luỹ tiến hiệu dụng, cơ cấu thuế thu nhập cá nhân tại nhiều nước đang phát triển còn vi phạm nghiêm trọng hai nguyên tắc cơ bản của chính sách thuế tốt: tính đối xứng và tính bao hàm. (Dĩ nhiên, cũng không cần phải nói thêm rằng chính sách thuế cũng nên được chỉ đạo bởi những nguyên tắc chung về tính trung lập, tính công bằng và tính đơn giản.) Nguyên tắc đối xứng liên quan đến sự đối xử đồng nhất vì mục đích thuế đối với lời và lỗ của bất kỳ một nguồn thu nhập nào. Nếu tiền lời được đánh thuế, thì lỗ sẽ được khấu trừ thuế. Nguyên tắc bao hàm liên quan đến việc nắm Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 6 Bieân dòch: Kim Chi bắt một dòng thu nhập trong mạng lưới thuế tại một điểm nào đó dọc theo đường đi của dòng thu nhập này. Ví dụ, nếu một khoản thanh toán được miễn thuế đối với người nhận thanh toán, thì khoản tiền đó sẽ không được khấu trừ thuế cho người đã chi trả khoản thanh toán đó. Việc xử lý thuế thu nhập tài chính là một vấn đề khó giải quyết tại tất cả các nước. Có hai vấn đề về việc xử lý thuế đối với tiền lãi và cổ tức tại các nước đang phát triển đáng được xem xét: • Tại nhiều nước đang phát triển, thu nhập lãi, nếu được đánh thuế hoàn toàn, thì được đánh thuế theo hình thức thuế khấu lưu sau cùng với mức thuế suất thấp hơn nhiều so với thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập cá nhân và thuế suất thuế thu nhập công ty. Đối với những người nộp thuế chủ yếu chỉ có thu nhập lương, đây là một sự thỏa hiệp có thể chấp nhận được giữa tính đúng đắn về mặt lý thuyết và tính khả thi trong thực hành. Tuy nhiên, đối với những người nộp thuế có thu nhập kinh doanh, thuế suất thấp đối với thu nhập lãi cùng với việc khấu trừ hoàn toàn chi phí lãi vay sẽ có nghĩa là người ta có thể tiết kiệm thuế một cách đáng kể thông qua các giao dịch kinh doanh hưởng chênh lệch khá đơn giản. Vì thế, điều quan trọng là cẩn thận đạt được mục tiêu áp dụng thuế khấu lưu đối với thu nhập lãi: việc khấu lưu sau cùng sẽ không được áp dụng nếu người nộp thuế có thu nhập kinh doanh. • Việc xử lý thuế đối với cổ tức làm phát sinh vấn đề đánh thuế hai lần mà ai cũng biết. Để đơn giản về mặt quản lý, hầu hết các nước đang phát triển sẽ được khuyên là nên miễn hoàn toàn thuế thu nhập cá nhân cho cổ tức, hoặc là đánh thuế cổ tức với thuế suất tương đối thấp, có lẽ thông qua thuế khấu lưu sau cùng với cùng thuế suất như đã ban hành cho thu nhập lãi. Thuế thu nhập công ty Các vấn đề chính sách thuế liên quan đến thuế thu nhập công ty thì rất nhiều và phức tạp, nhưng đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển là vấn đề nhiều mức thuế khác nhau dựa trên sự phân biệt theo khu vực và việc thiết kế hệ thống khấu hao không mạch lạc. So với các quốc gia công nghiệp, các nước đang phát triển thường thiên về việc áp dụng nhiều mức thuế suất ứng với những khu vực khác nhau (bao gồm việc miễn thuế một cách phức tạp cho những khu vực nhất định, đặc biệt là những khu vực chịu sự kiểm soát của nhà nước một cách gián tiếp), có lẽ là di sản của các cơ chế kinh tế trước đây thường nhấn mạnh vào vai trò của nhà nước trong việc phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, cách thực hành như vậy rõ ràng gây trở ngại cho sự vận hành thỏa đáng của các lực lượng thị trường (nghĩa là, sự phân bổ nguồn lực theo khu vực bị biến tướng bởi các mức thuế suất khác nhau). Nếu chính phủ thực sự cam kết thực hiện kinh tế thị trường thì không có lý lẽ nào biện minh được cho điều này. Vì vậy, thống nhất thuế suất thuế thu nhập công ty nên là một điều ưu tiên. Phương pháp khấu hao được phép áp dụng cho các tài sản vật chất vì mục đích thuế là một yếu tố cơ cấu quan trọng trong việc xác định chi phí sử dụng vốn và lợi nhuận đầu tư. Những khiếm khuyết phổ biến nhất mà người ta nhận thấy trong các hệ thống khấu hao tại các nước đang phát triển bao gồm việc có quá nhiều chủng loại tài sản và quá nhiều tỷ lệ khấu hao, tỷ lệ khấu hao quá thấp, và một cơ cấu tỷ lệ khấu hao không phù hợp với tỷ lệ lỗi thời tương đối của các loại tài sản khác nhau. Các cân nhắc chính Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 7 Bieân dòch: Kim Chi sách thuế tại các nước đang phát triển cũng nên ưu tiên cho việc khắc phục những khiếm khuyết này. Trong việc cơ cấu lại hệ thống khấu hao, các nước đang phát triển có thể hưởng lợi từ những hướng dẫn nhất định: • Phân loại tài sản vào ba hay bốn chủng loại là quá đủ – ví dụ, xếp các tài sản sử dụng trong một thời gian dài như nhà xưởng vào một nhóm, và những tài sản khấu hao nhanh như máy vi tính vào một nhóm khác, và ở giữa hai nhóm đó là một hay hai nhóm máy móc và trang thiết bị mà thôi. • Chỉ ấn định một tỷ lệ khấu hao duy nhất cho mỗi chủng loại. • Tỷ lệ khấu hao nói chung nên được ấn định cao hơn tuổi thọ thật sự của tài sản cơ bản để bù đắp cho việc thiếu một cơ chế đền bù lạm phát toàn diện trong hầu hết các hệ thống thuế. • Trên cơ sở quản lý, phương pháp khấu hao cân bằng giảm dần nên được ưa chuộng hơn so với phương pháp khấu hao đường thẳng. Phương pháp cân bằng giảm dần cho phép tập hợp tất cả tài sản vào chung một chủng loại tài sản và tự động tính đến lợi vốn và lỗ vốn (capital gains and losses) từ việc chuyển nhượng tài sản, nhờ đó đơn giản hoá được các yêu cầu về kế toán. Thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, và thuế nhập khẩu Cho dù đã được áp dụng tại hầu hết các quốc gia đang phát triển, thuế giá trị gia tăng vẫn ở vào tình trạng chưa hoàn thành trong một khía cạnh này hay một khía cạnh khác. Nhiều khu vực quan trọng, nổi bật nhất là dịch vụ và các khu vực bán buôn và bán lẻ, vẫn còn nằm ngoài mạng lưới thuế giá trị gia tăng, hay cơ chế hoàn thuế vẫn còn giới hạn thái quá (nghĩa là có tình trạng từ chối hay trì hoãn trong việc thực hiện hoàn thuế một cách thỏa đáng cho thuế giá trị gia tăng đối với đầu vào), đặc biệt đối với hàng hóa vốn (máy móc thiết bị đầu tư). Vì những đặc điểm này dẫn tới tình trạng chồng thuế đáng kể (tăng gánh nặng thuế cho người sử dụng cuối cùng), cho nên sẽ làm giảm lợi ích của việc sử dụng thuế giá trị gia tăng ngay từ đầu. Các quốc gia đang phát triển nên ưu tiên cho việc khắc phục những hạn chế này trong việc thiết kế và quản lý thuế giá trị gia tăng. Nhiều quốc gia đang phát triển (cũng như nhiều nước OECD) đã áp dụng hai hay nhiều mức thuế suất thuế giá trị gia tăng. Có nhiều thuế suất thì thu hút về mặt chính trị vì điều này có vẻ như phục vụ cho mục tiêu công bằng – cho dù không nhất thiết là hữu hiệu – nhưng cái giá phải trả về mặt quản lý để giải quyết những mối quan tâm về công bằng tại các nước đang phát triển thông qua nhiều mức thuế suất thuế giá trị gia tăng có thể cao hơn so với cái giá phải trả tại các quốc gia công nghiệp. Vì thế chúng ta nên xem xét cẩn thận chi phí của một hệ thống nhiều thuế suất. Nhược điểm nổi bật nhất của các hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt được nhận thấy tại nhiều nước đang phát triển là đối tượng chịu thuế (các mặt hàng) rộng một cách không thích hợp – thường vì mục đích số thu. Như ai cũng biết, cơ sở lý luận kinh tế của việc ban hành thuế tiêu thụ đặc biệt thì rất khác so với cơ sở lý luận của việc ban hành một khoản thuế tiêu dùng chung. Trong khi một khoản thuế tiêu dùng chung dựa trên việc tối đa hoá số thu với mức độ biến dạng tối thiểu, thì thuế tiêu thụ đặc biệt chỉ nên thu hẹp trong một vài hàng hóa chọn lọc trên cơ sở là sự tiêu dùng những hàng Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright Taøi chính coâng Baøi ñoïc Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc ñang phaùt trieån Economic Issues No. 27 8 Bieân dòch: Kim Chi hóa đó gây ra những ngoại tác tiêu cực đối với xã hội (nói cách khác, xã hội nói chung sẽ phải trả giá cho