Quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội

Quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như nghị viện các nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm... Lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội nước ta cũng như nghị viện các nước cho thấy, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp có ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm hiệu quả hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Có thể khẳng định rằng, quy trình, thủ tục là những “bước, công đoạn” để tiến hành công việc theo thứ tự, tuần tự định sẵn để bảo đảm cho Quốc hội thực hiện theo đúng thẩm quyền và bảo đảm tính chất hoạt động tập thể của cơ quan này. Bài viết nêu lên một số nhận xét về các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục của Quốc hội và đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định đó nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội. 1. Thực trạng các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội Quốc hội nước ta đã có một hệ thống gồm 15 văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức, hoạt động của Quốc hội (1), trong đó, văn bản điều chỉnh trực tiếp nhất đến quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội là Nội quy kỳ họp được ban hành năm 2002 (2). Căn cứ vào các quy định của Nội quy kỳ họp Quốc hội để phân tích, so sánh với các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội ở các văn bản khác, ta thấy: Một là, các quy định về kỳ họp nói chung và quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp nói riêng được quy định rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Đó là một hệ thống các văn bản gồm 10 loại như sau: (1) Hiến pháp năm 1992; (2) Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 và được sửa đổi, bổ sung năm 2007; (3) Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (Luật ban hành văn bản 1996) và được thay thế bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật ban hành văn bản 2008) quy định về quy trình, thủ tục ban hành các văn bản pháp luật, trong đó có quy trình Quốc hội xem xét, thông qua các văn bản quy phạm pháp luật; (4) Luật Ngân sách nhà nước năm 2003 quy định cụ thể về quy trình ngân sách; nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và các Uỷ ban Quốc hội trong quy trình xem xét, quyết định về ngân sách; (5) Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003; (6) Nội quy kỳ họp Quốc hội năm 2002 gồm 47 điều quy định về quy trình, thủ tục tiến hành kỳ họp; (7) Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội 2004; (8) Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội năm 2004; (10) Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội năm 2002. Hai là, ở một mức độ nhất định, các quy định về trình tự, thủ tục xem xét các dự án luật, dự toán ngân sách, các vấn đề về tổ chức... đã quy định tương đối rõ, đầy đủ trong các văn bản quy phạm pháp luật. Nhờ vậy mà các hoạt động này của Quốc hội ngày càng đi vào nền nếp, thể hiện tính dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội. Qua đó, các quyết định của Quốc hội được thông qua tại phiên họp toàn thể được các đại biểu Quốc hội thảo luận rộng rãi, đồng tình cao và nhất là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp trong việc ban hành các quyết sách của Quốc hội, tạo tiền đề thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện sau khi quyết định được ban hành. Ba là, các quy định về trình tự, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp đã góp phần bảo đảm cho hoạt động của Quốc hội được tiến hành theo luật định. Các quy định này có vai trò quan trọng vào việc nâng cao chất lượng các kỳ họp của Quốc hội cũng như hiệu quả hoạt động của Quốc hội nói chung. Điều này được phản ánh qua kết quả đạt được của các kỳ họp Quốc hội gần đây như có nhiều dự án luật được thông qua, hoạt động trong các kỳ họp có nhiều đổi mới, thể hiện tính dân chủ rõ nét hơn, thu hút được sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp nhân dân. Bên cạnh đó, qua nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy, còn có những hạn chế nhất định trong hệ thống các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội. Cụ thể như sau: Thứ nhất, có sự trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về kỳ họp. Bên cạnh Nội quy kỳ họp Quốc hội còn có các văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh về nhiều vấn đề mà Nội quy đã quy định. Đó là các quy định về việc Quốc hội họp thường lệ và bất thường; về việc triệu tập kỳ họp; về việc Quốc hội họp công khai; nhiệm vụ, quyền hạn của Đoàn thư ký kỳ họp; về việc chủ toạ tại kỳ họp (3)... Thứ hai, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại phiên họp toàn thể chưa rõ ràng, đầy đủ. Trong Nội quy kỳ họp quy định nguyên tắc “Quốc hội thảo luận và quyết định các vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp toàn thể” (Điều 13). Tuy vậy, vấn đề quan trọng nhất của mỗi kỳ họp là chương trình làm việc của Quốc hội thì được xem xét, quyết định tại phiên họp trù bị của Quốc hội thường diễn ra trước khi khai mạc kỳ họp Quốc hội (4). Thực tế này đặt ra vấn đề, phiên họp trù bị của Quốc hội có được xem là một phiên họp của kỳ họp Quốc hội hay không? Trường hợp không được tính đến thì rõ ràng chúng ta đã bỏ qua một phiên họp rất quan trọng của Quốc hội mà tại đó, Quốc hội thảo luận và quyết định nhiều vấn đề từ nội dung và thứ tự tiến hành các phiên họp của Quốc hội. Chính vì không xác định rõ tính chất pháp lý của phiên họp trù bị nên về mặt kỹ thuật văn bản, bên cạnh việc khẳng định “Chương trình làm việc của kỳ họp Quốc hội do Quốc hội thông qua tại phiên họp trù bị” (Điều 10 Nội quy kỳ họp) thì tiếp đó, tại Điều 13 của Nội quy lại quy định “Quốc hội thảo luận và quyết định các vấn đề trong chương trình kỳ họp tại các phiên họp toàn thể”. Điều này cho thấy, về mặt thủ tục và quy trình làm việc của Quốc hội, việc xem xét và quyết định chương trình làm việc của Quốc hội tại phiên họp trù bị chưa được tính đến như là một phiên họp toàn thể có ý nghĩa hết sức quan trọng, mở đầu cho một kỳ họp của cơ quan này. Đồng thời, trong Nội quy kỳ họp còn thiếu các quy định về trình tự, thủ tục đề xuất ý kiến; thủ tục phát biểu ý kiến đồng tình hay phản đối về một vấn đề nào đó để làm căn cứ cho việc chỉnh sửa dự án luật; thủ tục chấm dứt cuộc thảo luận để chuyển sang biểu quyết, thông qua vấn đề; hoặc các quy định về trình tự, thủ tục mời đại biểu phát biểu ý kiến tại hội trường vừa cho phép chủ toạ linh hoạt trong điều hành hội nghị, vừa tạo không khí dân chủ, thoải mái... Nội quy kỳ họp chỉ có một điều (Điều 18) quy định về việc thảo luận tại Đoàn, Tổ đại biểu nhưng không có điều khoản nào đề ra nguyên tắc, yêu cầu của việc thảo luận tại tổ, đoàn Đại biểu; vai trò của chủ toạ, thư ký phiên họp. Hơn nữa, trong Nội quy cũng không có những quy định về cách thức thành lập Đoàn, Tổ đại biểu Quốc hội và sự bố trí linh hoạt theo kiểu luân phiên giữa các đoàn với nhau để tạo điều kiện cho các đoàn giao lưu, gặp gỡ. Thứ ba, thiếu một văn bản quy phạm pháp luật chung cho toàn bộ các quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp. Cụ thể là các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật được Nội quy kỳ họp dẫn chiếu sang Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; các quy định về trình tự, thủ tục chất vấn vừa được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (Điều 11) và Nội quy kỳ họp Quốc hội (Điều 43). Từ đó, gây ra những khó khăn nhất định cho việc tra cứu, áp dụng quy trình, thủ tục làm việc một cách nhanh chóng, tiện lợi; đồng thời làm rõ trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận tham gia vào quy trình tổ chức phục vụ. Thứ tư, các quy định pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội chưa được cập nhật, sửa đổi bổ sung kịp thời, đồng bộ với những cải tiến trong quy trình hoạt động của Quốc hội. Có thể thấy rõ điều này khi Nội quy kỳ họp Quốc hội được ban hành từ năm 2002 đến nay vẫn chưa một lần được sửa đổi, bổ sung, trong khi đó, tại các kỳ họp gần đây, Quốc hội đã có những đổi mới đáng kể trong quy trình, thủ tục làm việc của mình như giảm thời gian phát biểu tại hội trường từ 15 phút theo quy định của Nội quy kỳ họp (Điều 16) xuống còn 7 phút; thời gian phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề nay rút xuống không quá 3 phút; không đọc lại toàn văn bản trả lời chất vấn mà chỉ có báo cáo tóm tắt nội dung trả lời; tiến hành phiên họp trù bị ngay vào ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội... Vẫn biết rằng những cải tiến này còn mang tính thử nghiệm bước đầu nhưng một khi được sửa đổi, bổ sung ngay vào Nội quy kỳ họp thì những cải tiến đó sẽ mang tính pháp lý cao hơn. 2. Đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội Xuất phát từ vị trí và tính chất đặc thù của Quốc hội, nên việc xây dựng, hoàn thiện quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội cũng phải tuân theo những nguyên tắc chung sau: Một là, quy trình, thủ tục làm việc chung tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm tăng cường nguyên tắc tập trung dân chủ; làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, các đại biểu Quốc hội là người do nhân dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho nhân dân nên hình thức hoạt động chủ yếu để Quốc hội xem xét, quyết định phải là phiên họp toàn thể với việc quyết định theo đa số. Nguyên tắc quyết định theo đa số thể hiện tính tập trung dân chủ trong hoạt động của Quốc hội, đồng thời thể hiện tính cẩn trọng của Quốc hội khi thông qua các quyết định của mình. Thông thường, việc thông qua các quyết định của Quốc hội chỉ yêu cầu nguyên tắc đa số tương đối (quá bán), trừ một số quyết định quan trọng như sửa đổi Hiến pháp, kéo dài hoặc rút ngắn nhiệm kỳ của Quốc hội… thì yêu cầu phải có đa số tuyệt đối (2/3) tổng số đại biểu Quốc hội tán thành. Nguyên tắc này sẽ chi phối quy định về số lượng đại biểu Quốc hội có mặt tại một phiên họp để đảm bảo giá trị của phiên họp: một phiên họp Quốc hội sẽ không có giá trị nếu có ít hơn nửa tổng số đại biểu Quốc hội tham dự vì khi đó mọi quyết định của Quốc hội sẽ không thể đạt được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tán thành. Hai là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm bình đẳng, dân chủ trong hoạt động của Quốc hội. Kỳ họp Quốc hội là nơi thể hiện ý chí nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân trong xã hội. Mỗi đại biểu Quốc hội, dù giữ cương vị gì trong Quốc hội hay trong bộ máy nhà nước đều bình đẳng trong việc kiến nghị, thảo luận, biểu quyết… tại các phiên họp Quốc hội. Từ đó, việc sửa đổi các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục làm việc phải góp phần phát huy vai trò, tính tích cự, chủ động của đại biểu Quốc hội trong việc thảo luận, xem xét và quyết định các vấn đề thuộc chương trình kỳ họp. Để bảo đảm tính dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội, cần phải có các quy định khi nào thì Quốc hội chấm dứt cuộc thảo luận để chuyển sang biểu quyết, thông qua vấn đề, theo đó, cần xác định rõ hình thức và số đại biểu ủng hộ thì chấm dứt việc thảo luận… Là đại biểu của nhân dân nhưng cách thức tiếp cận, phương pháp xử lý vấn đề của mỗi đại biểu luôn có sự khác biệt và đây là điều bình thường trong sinh hoạt của Quốc hội. Các đại biểu có ý kiến khác phải có cơ hội trình bày, phản ánh với Quốc hội. Từ đó, cần có những quy định cụ thể về quyền đưa ra kiến nghị; về thủ tục Quốc hội biểu quyết về kiến nghị đó; quyền yêu cầu chấm dứt cuộc thảo luận; về quy định có số đại biểu như nhau đại diện cho các luồng ý kiến: đồng tình, phản đối, ý kiến khác về vấn đề đang thảo luận. Đồng thời, để tăng thêm số đại biểu phát biểu ý kiến, cần có những quy định ràng buộc về thời gian, số lần phát biểu, trường hợp được ưu tiên phát biểu không theo thứ tự đăng ký. Ba là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải bảo đảm tính công khai trong hoạt động của Quốc hội. Với tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, thì hoạt động của Quốc hội cần công khai, minh bạch để “dân biết, dân bàn, dân kiểm tra”. Tính công khai trong hoạt động của Quốc hội đòi hỏi phải tăng cường thông tin về hoạt động của Quốc hội như các cơ quan thông tấn, báo chí, truyền thông đưa tin rộng rãi về các hoạt động của Quốc hội; đại diện các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, người dân và khách quốc tế có thể được mời dự các phiên họp công khai của Quốc hội; tăng cường thời lượng đưa tin về các phiên họp của Quốc hội, nhất là tổ chức phát thanh, truyền hình trực tiếp các phiên chất vấn và trả lời chất vấn, thảo luận về kinh tế - xã hội, về các dự án luật… Bốn là, quy trình, thủ tục làm việc tại kỳ họp Quốc hội phải góp phần đề cao và khẳng định rõ vai trò, trách nhiệm của từng bộ phận, chủ thể tham gia vào kỳ họp Quốc hội. Đây cũng là một yêu cầu khoa học nhằm bảo đảm tính hiệu quả và tính khả thi của các quy định về quy trình, thủ tục. Có thể lấy ví dụ về quy trình xem xét, thông qua dự án luật. Đây là hoạt động có sự tham gia của nhiều chủ thể. Vì vậy, quy trình thông qua luật phải thể hiện được trách nhiệm của mỗi chủ thể, đồng thời, phải thể hiện được sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào quy trình này. Trong quy trình này phải có sự liên kết giữa các công đoạn của quy trình để bảo đảm sự kết hợp, vận hành thống nhất với nhau, vừa bảo đảm tính khách quan, tính dân chủ, đồng thời, bảo đảm được tính tập trung, thống nhất ý chí trong quá trình thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, thực tiễn và đòi hỏi của cuộc sống thành các quy phạm pháp luật mang tính quyền lực nhà nước. Năm là, việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội phải bảo đảm tính khoa học, tính thực tiễn trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội nước ta. Đó là việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội phải tính đến thực tế là Quốc hội không hoạt động thường xuyên; mỗi năm chỉ họp hai kỳ; đa số các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm. Việc xây dựng quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội phải bảo đảm phù hợp với từng loại công việc của Quốc hội. Căn cứ vào tính chất, đặc điểm và yêu cầu đối với từng loại công việc mà có các quy trình, thủ tục tương ứng. Nếu căn cứ vào các chức năng của Quốc hội thì có thể phân chia thành quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp; quy trình, thủ tục trong hoạt động giám sát tối cao; quy trình, thủ tục trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trường hợp căn cứ vào hình thức hoạt động của Quốc hội thì có thể phân chia thành quy trình, thủ tục của phiên họp toàn thể; quy trình, thủ tục của phiên họp tổ, đoàn đại biểu Quốc hội; quy trình, thủ tục làm việc của các cơ quan của Quốc hội... Thứ sáu, các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp phải đồng bộ, không chồng chéo, trùng lặp. Mục đích của nguyên tắc này là nhằm khắc phục sự chồng chéo, trùng lặp trong các quy định hiện hành về kỳ họp Quốc hội; đồng thời, bổ sung những quy định mới và quy định rõ, cụ thể hơn những vấn đề còn quy định chung chung. Đồng thời, các quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội phải đầy đủ, cụ thể. Yêu cầu của nguyên tắc này đòi hỏi các quy định pháp luật về kỳ họp Quốc hội phải được cụ thể hóa đến mức tối đa, tránh những quy định chung chung khó cho việc áp dụng trong quá trình điều hành, chỉ đạo công việc. Có thực tế là ngoài các quy định chung trong Luật tổ chức Quốc hội về kỳ họp và tiếp đến là Nội quy kỳ họp, chúng ta không có văn bản nào khác quy định về quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội. Do đó, chính Nội quy kỳ họp phải có những quy định đầy đủ, cụ thể về toàn bộ quá trình làm việc của Quốc hội từ khâu chuẩn bị, khai mạc đến khi kết thúc, bế mạc kỳ họp. Việc tổ chức, điều hành kỳ họp cần phải được quy định một cách cụ thể và tỉ mỉ thì mới tạo ra hiệu quả cao trong hoạt động của Quốc hội. Từ những điều đã phân tích ở trên, chúng tôi đề nghị cần sửa đổi một cách cơ bản, toàn diện hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội theo đó, Nội quy kỳ họp phải trở thành văn bản duy nhất quy định các vấn đề về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội (Phương án 1). Theo hướng này, các bước triển khai cụ thể như sau: (i) Tiến hành hệ thống hóa toàn bộ các quy định nằm rải rác trong các văn bản hiện hành có liên quan về kỳ họp Quốc hội được quy định trong Luật tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Hoạt động giám sát, Quy chế hoạt động của ủy ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội vào trong Nội quy Quốc hội. (ii) Đồng thời, sửa đổi Luật tổ chức của Quốc hội theo hướng trong luật này không quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội mà chủ yếu quy định về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, về cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội. Cụ thể là luật phải quy định rõ những vấn đề phải do Quốc hội xem xét, quyết định và những vấn đề là do các cơ quan của Quốc hội xem xét, quyết định; về cơ cấu tổ chức của Quốc hội, địa vị pháp lý của các đại biểu Quốc hội. Tương tự như vậy, cần rà soát các quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và chuyển tất cả các quy định có liên quan về phương thức hoạt động của Quốc hội như quy trình, thủ tục giám sát vào Nội quy của Quốc hội. (iii) Xây dựng Nội quy kỳ họp Quốc hội thành một văn bản chung về tất cả những nội dung làm việc tại kỳ họp. Chúng ta phải tiến hành sắp xếp, cơ cấu lại một cách cơ bản các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như chuyển toàn bộ Chương V - Kỳ họp Quốc hội của Luật tổ chức Quốc hội, các quy định về quy trình, thủ tục thảo luận dự án luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào Nội quy kỳ họp. Tương tự như vậy, cần phải đưa toàn bộ quy định về quy trình, thủ tục xem xét các vấn đề về ngân sách, giám sát vào Nội quy kỳ họp. (iv) Đổi tên gọi của Nội quy kỳ họp Quốc hội thành văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng, không chỉ là quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội mà cả quy trình lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước trong văn bản có tên gọi là Nội quy của Quốc hội. Xây dựng và ban hành được một văn bản chung như vậy về quy trìnhX, thủ tục làm việc của Quốc hội sẽ góp phần hạn chế đến mức tối đa những bất cập hiện hành về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội, tạo khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh, đồng bộ, thống nhất để điều chỉnh các vấn đề về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội. Cách làm này cũng đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung các quy định của Nội quy một cách kịp thời, bảo đảm cho văn bản này “sống” và cập nhật với những gì đang diễn ra trong xu hướng rõ nét là Quốc hội phải hoạt động thường xuyên và hiệu quả hơn. Cũng có ý kiến cho rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc hội theo hướng mọi vấn đề về tổ chức, quy trình tiến hành công việc của Quốc hội một cách cụ thể trong Luật tổ chức Quốc hội. Chúng tôi cho rằng, điều này sẽ ảnh hưởng đến phạm vi điều chỉnh của đạo luật này, tức là quy định những vấn đề chủ yếu nhất trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Cũng có ý kiến cho rằng, có thể sửa đổi, bổ sung Nội quy kỳ họp theo hướng cụ thể, đầy đủ hơn nhưng không gộp toàn bộ các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật, nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật và về ngân sách vào Nội quy kỳ họp (Phương án 2). Theo cách này, về cơ bản, chúng ta vẫn giữ nguyên hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về kỳ họp Quốc hội. Ưu điểm của phương án này là không làm xáo trộn lớn trong các quy định về quy trình, thủ tục xem xét, quyết định các vấn đề tại kỳ họp nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Cách làm này dễ thực hiện vì chỉ tập trung sửa đổi, bổ sung các quy định của Nội quy kỳ họp Quốc hội nên phạm vi sửa đổi có tính tập trụng, gọn và có thể tạo nên sự thống nhất cao. Hạn chế của phương án này là sửa đổi không cơ bản nên vẫn tồn tại nhiều văn bản quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội tại kỳ họp trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Trường hợp vẫn có Nội quy kỳ họp Quốc hội thì với phạm vi điều chỉnh của văn bản chỉ là “kỳ họp Quốc hội” thì rõ ràng, văn bản này không thể quy định đầy đủ về mọi vấn đề liên quan đến kỳ họp. Hơn nữa, khi có nhu cầu cần sửa đổi, bổ sung các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội có liên quan thì cần phải sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình xây dựng pháp luật, gây nên sự chậm trễ và trên thực tế, vẫn không thể tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng Nội quy kỳ họp trực tiếp vào hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Có thể thấy rằng, ưu điểm của Phương án 1 là hạn chế đến mức tối đa sự tản mạn, rời rạc các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của Quốc hội về các vấn đề lập pháp, giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng ở nhiều văn bản khác nhau. Điều này tạo nên sự thuận tiện, dễ áp dụng đối với Nội quy kỳ họp. Mặt ưu điểm nữa của phương án này là góp phần làm rõ phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền ban hành; loại văn bản được ban hành cho mỗi cơ quan; nội dung cơ bản mà văn bản đó điều chỉnh; còn quy trình, thủ tục ban hành văn bản nào là do chính cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản đó quy định. Luật tổ chức Quốc hội, Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội cần tập trung điều chỉnh những vấn đề thuộc luật nội dung, thẩm quyền của Quốc hội, còn luật hình thức hay quy trình, thủ tục tiến hành công việc phải thuộc về phạm vi điều chỉnh của Nội quy. Hơn nữa, Phương án 1 còn góp phần bảo đảm cho Nội quy kỳ họp Quốc hội trở thành một văn bản “sống” được áp dụng thường xuyên trong hoạt động của Quốc hội. Trường hợp có sự thắc mắc hoặc không hiểu, nắm vững về cách thức tiến hành, quy trình làm việc của một kỳ họp thì có thể sử dụng Nội quy Quốc hội như là cuốn cẩm nang hướng dẫn xử lý vấn đề. Đồng thời, chúng ta phải tạo ra thói quen sử dụng và áp dụng Nội quy trong mọi trường hợp; kịp thời sửa đổi, bổ sung để đáp ứng yêu cầu cải tiến, đổi mới cách thức tiến hành kỳ họp. (1) Xem: Văn phòng Quốc hội - Hệ thống hoá các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Nxb Tư pháp, Hà Nội 2005. (2) Nội quy kỳ họp được ban hành theo Nghị quyết số 07/2002/QH11 của Quốc hội khóa XI tại kỳ họp thứ hai năm 2002. (3) Đối chiếu các quy định tương tự, trùng lặp trong các điều của Nội quy kỳ họp (các Điều 2,8, 14 và 19 với các Điều 62,64,67, 86 của Luật tổ chức Quốc hội năm 2001). (4) Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã có sự cải tiến cơ bản là không tổ chức phiên họp trù bị vào chiều hôm trước ngày khai mạc kỳ họp mà được tổ chức vào đầu giờ buổi sáng, trước lúc khai mạc kỳ họp Quốc héi. TS. Ngô Đức Mạnh- Phó chủ nhiệm Uỷ ban đối ngoại của Quốc hội.