Quá trình hình thành và phát triển tư tưởng phân chia quyền lực trong lịch sử

Quá trình hình thành và phát triển tư tưởng phân chia quyền lực trong lịch sử - Phần 1 Bàn về quyền lực, Jean - Jacques Rousseau đã viết lên những dòng thật đẹp trong Chương 3, Quyển thứ nhất của tác phẩm kinh điển Bàn về khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị ( Du Contrat social - ou principes du droit politique ). Ông cho rằng quyền lực là sức mạnh có khả năng buộc người khác phải nghe theo. Và quyền lực nhà nước cũng vậy. Quyền lực nhà nước là sức mạnh mang tính ý chí của nhà nước, có tính bắt buộc phải tuân theo đối với mọi cá nhân, tổ chức, lực lượng ... trong xã hội; được đảm bảo thực hiện bởi một bộ máy chuyên nghiệp quản lý mọi mặt đời sống xã hội, bởi các công cụ sức mạnh như nhà tù, toà án, cảnh sát, quân đội... , và bởi hệ thống các quy tắc xử sự chung thống nhất cho toàn xã hội. Quyền lực nhà nước về bản chất là biểu hiện tập trung cho quyền lực chính trị của lực lượng chiếm ưu thế về kinh tế trong xã hội. Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp biên soạn có nêu ra những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước như sau: "1) Luôn luôn gắn với sự tồn tại của chính quyền nhà nước; 2) Được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; 3) Do giai cấp, hoặc liên minh các giai cấp thống trị xã hội tổ chức và thực hiện; 4) Được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước." (1) Trong một xã hội có giai cấp, quyền lực nhà nước là sức mạnh có tính bao trùm rộng lớn nhất, quan trọng nhất, có khả năng khống chế và bắt buộc mọi cá nhân, tổ chức, lực lượng trong xã hội phải phục tùng ý chí của mình. _____________ (1) Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Nxb Tư pháp, Hà Nôi, 2006, tr.652, từ mục " quyền lực nhà nước ". Từ xưa đến nay, đã có rất nhiều quan điểm khác nhau về cách thức thực hiện thứ quyền lực này, nhưng tựu chung lại thì có hai quan điểm cơ bản, đó là tập quyền và phân quyền. Tập quyền là "nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một cơ quan"(1). Trong chế độ quân chủ chuyên chế, mọi quyền lực nhà nước nằm hoàn toàn trong tay nhà vua, ý chí của vua là luật pháp đối với thần dân, vua quản lý mọi công việc hành chính của nhà nước, đồng thời vua cũng là vị quan toà tối cao. Các chức vụ quan lại, đều do vua cắt cử hoặc bãi chức, chính là hệ thống những người có nhiệm vụ thực thi các mệnh lệnh, chiếu chỉ... của nhà vua. Phân quyền, hiểu một cách đơn gian là trái với tập quyền, là nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước sao cho không một cá nhân hay cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực. Nhà nước quân chủ nhị hợp là một dạng nhà nước phân quyền. Vua nắm toàn quyền hành pháp với quyền hạn thành lập và điều hành Chính phủ, nhưng lại không được tham gia vào công việc lập pháp, là quyền được Hiến pháp giao cho cơ quan đại diện nhân dân (có thể là cơ quan đại diện đẳng cấp hoặc Nghị viện), cũng như không nắm quyền tư pháp - thứ quyền lực đã thuộc về cơ quan Toà án. Trong nhà nước quân chủ đại nghị thì vua chỉ còn là một chức danh tượng trưng, hình thức, không có thực quyền trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước. Nghị viện nắm quyền lập pháp, quyền hành pháp nằm trong tay Chính phủ do Nghị viện bầu ra, và Toà án nắm quyền tư pháp. Những nhà nước cộng hoà tư sản thể hiện hình thức phân quyền rõ rệt và triệt để hơn nữa. Ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp được giao cho các cơ quan khác nhau như Tổng thống, Nghị viện, Chính phủ và Toà án, với cơ cấu tổ chức để các cơ quan này có thể giám sát, kiềm chế lẫn nhau, không cho phép cơ quan nào có khả năng thâu tóm toàn bộ quyền lực. Nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước mà tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho cơ quan đại diện cao nhất của họ, do họ trực tiếp bầu ra qua phổ thông đầu phiếu. Ở Việt Nam, Điều 82 Hiến pháp 1980 và Điều 83 Hiến pháp 1992 đều khẳng định: "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam"(1). Nhưng cơ quan đại diện của nhân dân này chỉ nắm giữ quyền lập pháp, giám sát tối cao các hoạt động của Nhà nước, và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; nó phải thành lập các cơ quan khác như nguyên thủ quốc gia, chính phủ, toà án để chúng thực hiện những quyền lực khác của Nhà nước. _____________ (1) Từ điển Luật học, Sđd, tr.694, từ mục "tập quyền ". Tập quyền là nguyên tắc tổ chức nhà nước không còn phổ biến trên thế giới ngày nay, trong khi phân quyền đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong việc xây dựng bộ máy nhà nước. Trong điều 16 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp năm 1789 có nêu : "Một xã hội mà trong đó việc tuân thủ pháp luật không được đảm bảo, hay sự chia tách các quyền không được rõ ràng, thì cũng chẳng có một hiến pháp nào hết ". Điều 13 của Tuyên ngôn về chủ quyền quốc gia của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga do Đại hội đại biểu nhân dân Liên bang Nga thông qua ngày 12/12/1989 khẳng định: "Việc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga như là một nhà nước pháp quyền"(3). Nguyên tắc nền tảng cho cách thức xây dựng bộ máy nhà nước của đa số các quốc gia trên thế giới ngày nay ấy được rút ra từ một học thuyết có tên gọi học thuyết phân chia quyền lực, hay còn được gọi là học thuyết phân quyền. Học thuyết phân chia quyền lực lần đầu tiên được nêu ra thành hệ thống lý luận hoàn chỉnh vào năm 1689 bởi John Locke, trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về Chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của Chính quyền dân sự; và được phát triển hoàn thiện bởi Charles Louis Montesquieu với tác phẩm De L'esprit des Lois (Bàn về tinh thần Pháp luật),xuất bản năm 1748 ở Paris. Nhà nước đầu tiên trên thế giới mà trong hiến pháp công nhận thực hiện nguyên tắc phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước là Hợp chủng quốc Hoa Kỳ với bản Hiến pháp năm 1787. Nhưng đó không phải là lần đầu tiên con người tìm đến nguyên tắc này như một cách thức hữu hiệu để xây dựng bộ máy nhà nước, chống lại sự lạm quyền của những người cai trị. Mầm mống của tư tưởng phân quyền đã xuất hiện ngay từ những xã hội sơ khai đầu tiên của nhân loại. _____________ (1) Hiến pháp Việt Nam ( Năm 1946, 1959, 1980, 1992 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, tr.102 và tr.163 (2) Declaration of the Rights of Man and of the Citizen, Approved by the National Assembly of France, 1789, translate by Marquis de Lafayette and Thomas Jefferson (3) TS Trần Hậu Thành: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005, tr.225 - 226 1. Tư tưởng phân chia quyền lực trong thời kỳ cổ đại. Aristote ( 384 - 322 TCN ) - bộ óc bách khoa nhất của thế giới cổ đại, là người đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà nước. Trong tác phẩm Politics ( Chính trị ) được viết từ cơ sở nghiên cứu tổ chức bộ máy nhà nước của 158 quốc gia, ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ, để có sự quy củ này thì mọi nhà nước đều phải có "ba bộ phận: bộ phận tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các toà thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp" và "chính sự khác nhau của chế độ nhà nước bắt nguồn từ sự khác nhau của mỗi bộ phận này"(1). Không dừng lại ở đó, ông còn trình bày về cách thức hình thành, chức năng, quyền hạn và cơ cấu của từng bộ phận cụ thể. Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân, được ông chỉ các chức năng là: "quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ"(2). Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Số lượng, cách thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế độ đầu sỏ chính trị thì chỉ một số công dân đặc biệt mới được tham gia quyết định các vấn đề nhà nước; còn trong chế độ quý tộc thì một bộ phận quyết định vấn đề này, trong khi một bộ phận khác quyết định những vấn đề khác. _____________ (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr. 34 (2) TS Nguyễn Thị Hồi: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr.34 Về các toà thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường, quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai ... Nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách như là người đứng đầu nhà nước. Theo ông, trong chế độ dân chủ, các pháp quan được chọn ra từ trong toàn thể nhân dân; trong chế độ đầu sỏ chính trị thì được chọn ra từ một đẳng cấp đặc biệt; còn trong chế độ quý tộc thì một số pháp quan được chọn ra từ nhân dân, và một số khác được chọn ra từ những đẳng cấp trên trong xã hội. Về cơ quan tư pháp toà án, Aristote chia ra rất nhiều loại khác nhau, tuỳ theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà toà án đó chuyên giải quyết. Về cách thức lựa chọn các thẩm phán, ông cũng chỉ ra nhiều dạng tuỳ theo hình thức nhà nước: việc mọi công dân đều có thể trở thành thẩm phán là đặc điểm của nhà nước dân chủ; nếu chỉ có một số công dân thuộc những đẳng cấp nhất định mới có thể trở thành thẩm phán thì đó là chế độ đầu sỏ chính trị; còn tuỳ theo từng vụ việc cụ thể mà chọn thẩm phán trong nhân dân hay trong những người đặc biệt là biểu hiện của chế độ quý tộc. Dù là một trong những nhà tư tưởng đầu tiên đề cập tới vấn đề phân chia quyền lực, nhưng tư tưởng này của Aristote vẫn chưa chứa đựng quan điểm phân chia quyền lực theo tinh thần của thuyết phân chia quyền lực hiện đại, và ông mới chỉ dừng lại ở mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ được ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực như vậy. Polybe và Cicéron là những người đã thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực qua quan điểm về sự cai trị hỗn hợp. Polybe ( khoảng 200 -120 TCN ) cho rằng một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân, mà theo quan điểm ngày nay đó chính là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của dư luận nhân dân. Polybe chỉ ra nhà nước tổng thể thực hiện quyền lực bằng cách nào, và các chính quyền khác nhau trong nhà nước ấy bằng cách thức nào có thể cản trở, kiềm chế nhau, hoặc ngược lại, bảo vệ và ủng hộ nhau. Khi một thế lực muốn vượt quyền hạn của mình và gây phương hại tới lợi ích của các thế lực khác thì sẽ đụng độ sự phản đối thích đáng từ các thế lực này, và kết quả là sẽ đạt đến một trật tự đúng đắn, đảm bảo cho sự ổn định và vững mạnh của nhà nước tổng thể. Cicéron ( 106 - 43 TCN ) - nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hoà. Trong tác phẩm Đối thoại, ông viết: "... một phần quyền lực của nhà nước phải được phân chia và trao cho uy thế của những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết..."(1). Cicéron đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp, và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các phần quyền lực: "phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng"(2). Như vậy, ngay từ thời cổ đại, tư tưởng phân chia quyền lực đã hình thành với nhiều quan điểm, trường phái khác nhau, và trở thành nền tảng cho sự phát triển của tư tưởng trong thời kỳ cách mạng tư sản và giai đoạn hiện nay. Khi nói đến tư tưởng phân chia quyền lực thì không thể không nhắc đến biểu hiện cụ thể của nó trong các bộ máy nhà nước, mà tiêu biểu nhất trong thời kỳ cổ đại chính là nhà nước Athène ở Hy Lạp và nhà nước Roma cộng hòa. Từ cơ sở nghiên cứu sự tổ chức của các nhà nước này mà các học giả cổ đại đã đưa ra những quan điểm, tư tưởng như đã nêu trên. Ta hãy thử nhìn qua bộ máy nhà nước cũng như cơ cấu phân chia quyền lực ở các thành bang này để có thể hiểu rõ hơn tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại. _____________ (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.37 (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.38 Bộ máy nhà nước Athène: Athène là thành bang nằm ở vùng đồng bằng Attic, miền trung Hy Lạp. Nhà nước Athène có chính thể Cộng hoà dân chủ chủ nô, là kết quả của những cuộc cải cách chính trị, đã biến liên minh các bộ lạc của thời mạt kỳ xã hội thị tộc thành đỉnh cao của nền chuyên chính dân chủ thời kỳ cổ đại. Theo truyền thuyết, Thésée là người đặt nền móng cho sự ra đời của nhà nước Athène. Ông chia lãnh thổ miền đồng bằng Attic thành 48 địa khu, và chia dân tự do Athène thành 3 tầng lớp: quý tộc, nông dân và thợ thủ công. Dấu vết của các bộ lạc cũ trong liên minh đã bị xoá nhoà. Đại hội nhân dân của các bộ lạc cũ vẫn còn tồn tại, nhưng quyền lực thực tế đã được chuyển sang một tổ chức khác - Viện nguyên lão - gồm những đại biểu của tầng lớp quý tộc giàu có. Viện nguyên lão có toàn quyền trong các lĩnh vực lập pháp, tư pháp, giám sát và quyết định mọi vấn đề hệ trọng của đất nước. Chức vụ thủ lĩnh quân sự của các bộ lạc ( basileus ) được thay thế bằng chức vụ quan chấp chính, được cử ra từ tầng lớp quý tộc. Athène trở thành một thành bang theo chế độ cộng hoà quý tộc chủ nô. Trước đà phát triển của nền kinh tế công thương, năm 594 TCN, Solon - đang là chấp chính quan của Athène, đã tiến hành một cuộc cải cách mang tính dân chủ tiến bộ. Quan trọng nhất trong những cải cách về tổ chức bộ máy nhà nước của ông là thành lập toà án nhân dân có nhiều bồi thẩm, cùng thảo luận xét xử để tránh sự tuỳ tiện và tăng cường tính dân chủ. Tiếp theo Solon là Clisthenes, và cuối cùng là hai thầy trò Ephialtes - Pericles đã tiến hành những cuộc cải cách chính trị sâu rộng, từng bước dân chủ hoá bộ máy nhà nước Athène, cũng như hạn chế quyền lực của Viện nguyên lão, đưa Viện nguyên lão từ cơ quan nắm giữ mọi quyền lực nhà nước thành tổ chức chỉ có quyền trong các hoạt động tôn giáo. Cải cách của Pericles đã xây dựng bộ máy nhà nước Athène một cách hoàn thiện nhất, bao gồm các cơ quan chủ yếu: Hội nghị công dân, Hội đồng 500 người, Toà án nhân dân và Hội đồng 10 tướng lĩnh. Hội nghị công dân ( người Hy Lạp gọi là Eccơlêdia ) là cơ quan quyền lực cao nhất của thành bang, có quyền thảo luận và biểu quyết các vấn đề hệ trọng của đất nước, thông qua hay phủ quyết các dự luật, chọn cử những viên chức nhà nước. Eccơlêdia là đại hội của tất cả các công dân nam Athène tuổi từ 18 trở lên, họp hàng tháng, và ít nhất là 10 lần trong một năm. Trong hội nghị, mọi công dân đều có quyền đưa ra một dự án luật hoặc đề nghị bãi bỏ một điều luật hiện hành. Hội nghị công dân bầu ra Hội đồng 500 người ( gọi là Bulê ) - là cơ quan hành pháp của nhà nước. Bulê có nhiệm vụ thay mặt nhân dân thực hiện các công việc hành chính của nhà nước trong suốt một năm. Ngoài ra Bulê còn có nhiệm vụ kiểm tra tư cách công dân cũng như tư cách của các viên chức trong bộ máy nhà nước. Hội đồng được chia thành 10 uỷ ban - Pơritani. Mỗi Pơritani có chức năng thường trực thay mặt Bulê giải quyết các công việc hành chính hàng ngày trong nhiệm kỳ 1/10 năm ( khoảng từ 36 đến 39 ngày ). Toà án nhân dân là cơ quan tư pháp của nhà nước có cơ cấu gồm 6000 thành viên, do Hội nghị công dân bầu ra, vừa làm thẩm phán, vừa làm bồi thẩm trong nhiệm kỳ một năm. Khi cần xét xử một vụ án cụ thể thì tiến hành bốc thăm trong số 6000 người này để chọn ra một số thẩm phán. Hội đồng 10 tướng lĩnh có thành viên là các quý tộc giàu có, ban đầu chỉ nắm quyền chỉ huy quân sự, nhưng sau dần trở thành cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước. Hội đồng được Hội nghị công dân bầu ra theo hình thức biểu quyết chứ không phải là bỏ phiếu kín như việc bầu cử các cơ quan nhà nước khác, và hoạt động của Hội đồng 10 tướng lĩnh phải chịu sự giám sát của Hội đồng 500 người. Trong mỗi kỳ họp của Hội nghị công dân, đều có thủ tục biểu quyết chấp thuận hay khiển trách các viên chức nhà nước. Nếu bị khiển trách, viên chức ấy sẽ bị bãi miễn chức vụ. Ngoài ra, tại phiên họp cuối cùng hàng năm, các viên chức phải tường trình trước một uỷ ban đặc biệt của Hội nghị công dân về số tiền công quỹ do mình thu giữ và chi tiêu. Đây chính là hình thức đầu tiên của hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực tối cao - chính là nhân dân, đối với hoạt động của các viên chức trong bộ máy nhà nước, với các cơ quan nhà nước khác. Bộ máy nhà nước Roma thời kỳ Cộng hoà: Theo truyền thuyết, thành Roma được vua Romulux xây dựng vào năm 753 TCN trên bờ sông Tibes, miền Trung bán đảo Italia. Lịch sử Roma có thể chia làm ba thời kỳ: thời kỳ Vương chính ( thế kỷ 7 TCN đến thế thế kỷ 4 TCN ), thời kỳ Cộng hoà (từ thế kỷ 4 TCN đến thế kỷ 1 ), và thời kỳ Đế chế ( từ thế kỷ 1 đến thế kỷ 5 ). Nhưng ở đây ta chỉ xem xét bộ máy nhà nước dưới thời Cộng hoà. Dưới thời kỳ Cộng hoà, bộ máy nhà nước Roma bao gồm các bộ phận chủ yếu sau: Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs, Viện nguyên lão, hai quan chấp chính, và hội đồng các quan bảo dân. Bộ máy này thể hiện khá rõ tư tưởng phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước. Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs và Viện nguyên lão là các cơ quan nắm quyền lập pháp của nhà nước. Đại hội nhân dân Centuries họp mỗi năm hai lần tại quảng trường Thần Chiến tranh Mars, để quyết định những vấn đề cơ bản của nhà nước như: chiến tranh, hoà bình, và bầu chọn các quan chức nhà nước. Hai chấp chính quan ( consul ) cũng do Đại hội bầu ra với nhiệm kỳ 1 năm. Đại hội bình dân Plebs ra đời muộn hơn các cơ quan khác của nhà nước Roma, là kết quả của cuộc đấu tranh giữa các cư dân mới tới ( Plebs ) đòi hỏi phải có tiếng nói của mình bên cạnh Đại hội nhân dân Centuries của cư dân Roma bản địa. Do người Plebs chiếm tỉ lệ cao trong số cư dân Roma nên họ tự coi đại hội của mình là đại hội của toàn thể cư dân Roma, những quyết nghị của đại hội này có hiệu lực như pháp luật với toàn thể công dân Roma, nhưng Đại hội bình dân Plebs chỉ quyết định các vấn đề liên quan tới các bộ lạc hay liên quan tới các đơn vị hành chính lãnh thổ. Viện nguyên lão ( Senate ) bao gồm 300 thành viên, là các quý tộc giàu có, hoạt động theo nguyên tắc: Đại hội Centuries là cơ quan quyền lực tối cao, nhưng mọi quyết định đều phải thông qua sự phê chuẩn của Viện nguyên lão; các quan chức của bộ máy nhà nước cũng chỉ được bầu chọn từ những nghị viên của Viện, bởi vậy, thực tế Viện nguyên lão chính là cơ quan đại diện thường trực của Đại hội nhân dân Centuries để quyết định những vấn đề thường xuyên của nhà nước như: hành chính, ngân sách, ngoại giao, lễ nghi tôn giáo ... Hai chấp chính quan do Đại hội Centuries bầu ra nắm trong tay quyền hành pháp, ngoài ra, còn có một số quyền lập pháp nhất định. Trong nhiệm kỳ 1 năm, nếu xảy ra trường hợp Tổ quốc lâm nguy thì một trong hai chấp chính quan sẽ được chọn cử làm Dictato - hay Độc tài, trong thời hạn 6 tháng. Trong thời gian này, Dictato nắm giữ quyền hành tối cao về mọi vấn đề. Hội đồng các quan bảo dân lúc đầu chỉ gồm 2 người, rồi là 4, 6 và 10 người, để bảo vệ, bênh vực người dân trước những quyết định đi ngược lại lợi ích nhân dân của Viện nguyên lão hay của các quan chấp chính, giám sát và có ý kiến đối với những dự luật và việc làm của chính quyền Roma, ngoài ra còn giải quyết các vụ án dân sự. Hội đồng này tương ứng với cơ quan tư pháp. Theo thoả thuận giữa Viện nguyên lão với nhân dân, quyền lực và tư cách của các quan bảo dân ( tribun ) là thiêng liêng và bất khả xâm phạm. Nằm bên cạnh các cơ quan của nhà nước Cộng hoà, các quan bảo dân có quyền phủ quyết đối với mọi dự luật hay đề án chính sách của Viện nguyên lão nếu xét thấy có hại cho nhân dân. Quan bảo dân cũng có quyền tham dự và theo dõi các phiên họp của của Viện nguyên lão để có thể can thiệp trực tiếp hay phủ quyết tại chỗ các quyết nghị bất lợi cho người dân. Tuy nhiên, quyền lực của các quan bảo dân ở Roma không phải là vô biên. Theo thoả thuận, có một số giới hạn đối với quyền phủ quyết của quan bảo dân như: quan bảo dân không được can dự vào chuyện quân sự, và quyền lực của quan bảo dân chỉ có hiệu lực trong thành Roma. Trong trường hợp Tổ quốc lâm nguy, và một trong hai quan chấp chính đã trở thành Độc tài thì quyền hành của quan bảo dân tạm thời bị đình chỉ. Như trên, ta đã thấy tổ chức nhà nước ở Athène và Roma thời kỳ Cộng hoà là một hình thức phân quyền khá triệt để, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp tách biệt nhau trong cơ cấu tổ chức và hoạt động; giữa các cơ quan này đã có sự kiểm tra, giám sát, kiềm chế và đối trọng nhau một cách hợp lý. Bởi vậy, nhà nước Athène và nhà nước Cộng hoà Roma là biểu hiện cao nhất của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thời kỳ cổ đại.