Phân tích chính sách ở công đoạn chính phủ

PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH Ở CÔNG ĐOẠN CHÍNH PHỦ Mỹ Tho 08.2008 Ts. Nguyễn Thị Kim Thoa, Bộ Tư phápBan Công tác đại biểuTrung tâm BD ĐBDC1.8/2008 Bộ TC áp thuế XK tuyệt đối với gạo 800.000-2.800.000 đ/tấn + Hạn mức xuất khẩu gạo  Thương lái nghỉ chơi; nông dân dư gạo ; giá tụtNhóm quản lý – Nhóm ĐB dân cử nghĩ gì? 770. Khởi động: Kẹt xe – Tại sao? Nên làm gì? Từ các góc nhìn chính sách Ý kiến Nhóm Quản lý: Bộ Giao ThôngÝ kiến Nhóm Dân cử: ĐBQH ở các tỉnh/ uỷ banNhận xét – Bình luận : CS là giải pháp đối với sự kiện có vấn đềGóc nhìn khác nhauĐiều chỉnh bằng pháp luật và các phương tiện điều chỉnh khácTác động bằng chính sách để hướng tới giải phápChính sách ảnh hưởng tới lợi ích của các nhóm -> hoạt động kinh tế và phát triểnMục tiêu của chính sách có thể thay đổi khi thi hànhCS được đề xuất , soạn thảo, thẩm định, quyết định ở CP và trình QH như thế nào?  781. Qui trình chính sách[Định vị ] Xác định vấn đề: [Phương án] Hình thành phương án: [Đề án ] Lập luận chọn phương án tối ưu[Soạn thảo] Trình, soạn thảo,Thẩm định, thẩm tra [Rà soát] Nguồn lực, Pháp lý , biện pháp hành chính, tổ chức[Quyết định ] Thảo luận, Quyết định[Thực hiện ] Tổ chức thực thi[Giám sát] Giám sát thi hành[Điều chỉnh ] Kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc chấm dứt CSMô hình qui trình chính sáchPTCS Chính phủPTCS Quốc hội791.1. Xác định vấn đềTừ sự kiện (giải pháp)? Thực tế và Nhu cầu quản lý (biện pháp QL)?Tắc nghẽn GT đô thị, mất thời gian, ô nhiễm; điều hành GT bị vô hiệu.Thông tin về tính nghiêm trọng (vấn đề) và sự cần thiết của can thiệp nhà nướcThống kê phí tổn xh, nguyên nhân dẫn đến mất kiểm soát điều hành; xu hướng trầm trọngMục đích quản lý/tác động (tiêu chí) Kiểm soát nguyên nhân ách tắc, tăng điều hành tại nút ách tắc; phân tán trung tâm..1.2. Hình thành phương ánKhông làm gìXH tự điều chỉnh, Không kiểm soát được các nguy cơ, tổn thất Can thiệp bằng các biện pháp hành chính và biện pháp khácKhả thi? Ưu/ Nhược Can thiệp bằng pháp luậtKhả thi? Ưu/Nhược? CS Lập pháp là gì (Nội dung CS)801.3. Lập luận chọn phương án tối ưu (Đề án: Đ 32, 33 Luật BHVBQPPL)Ưu điểm so với mục đíchNhược điểm so với mục đíchCân nhắc ưu-nhược và chọn phương ánThể hiện phương án bằng Đề án chính sách (1,2,3 và nội dung các thông điệp chính sách, các điều kiện khả thi) Lấy ý kiến, điều tra và đánh giá tác động của chính sách (Đ33.4 Luật BHVBQPPL)1.4. Soạn thảo CS : Đưa nội dung vào hình thứcThể hiện Nội dung CSLP vào hình thức – vỏ của CS: Biện pháp hành chính, xã hội, pháp luậtChuyên gia soạn thảo CS và chuyên gia PTCSLYK, đánh giá tác độngKiểm soát rủi ro: Phương án giải quyết xung đột của các qui phạm, Bảo đảm thực thi: trao quyền (tổ chức), hiệu lực, thời hiệu, tổng kếtBổ sung PTCS vào các hồ sơ dự thảo (lãnh đạo)811.5. Rà soát nguồn lực và Biện pháp Tổng rà soát các nguồn lực, biện pháp thực thi; ý kiến các bộ, ngành? Ai nữa?Đánh giá chi phí – lợi ích; xung đột lợi ích, rủi ro, nguy cơ, biện pháp, bổ sung vào PTCS và hồ sơ dự ánChính sách được làm thế nào ở giai đoạn Chính phủ ?82Cơ sở để “xuất hiện” chính sáchThực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước (Luật xây dựng, Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật đất đai...). Bảo đảm thực hiện các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân (Luật về quyền tiếp cận thông tin, Luật xây dựng, Pháp lệnh về tín ngưỡng, tôn giáo, Luật bảo hiểm y tế...).Như vậy: Chính sách pháp luật có 2 chủ định chính. Đó là:. Đưa cuộc sống (các quan hệ trong xã hội) vào khuôn khổ của pháp luật (Luật xây dựng, Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư...).. Tạo hành lang pháp luật cho cuộc sống phát triển (Luật cạnh tranh, Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND...).Chủ thể xây dựng chính sách Chủ yếu là Chính phủ, vì1. Chính phủ là cơ quan thực thi pháp luật, là người trực tiếp quản lý, điều hành, do vậy, thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải đưa ra các giải pháp để giải quyết vấn đề, cho nên: khi phát hiện vấn đề cần giải quyết, thì các bộ thường là chủ thể có nhiều kiến thức và kinh nghiệm giải quyết hơn cả. 2.Có bộ máy hùng hậu và đội ngũ chuyên gia giàu kinh nghiệm. 83Quy trình xây dựng CS1. Phát hiện và phân tích vấn đề (bắt bệnh) Ví dụ 1: ùn tắc giao thông, tai nạnNguyên nhân: - Cơ sở hạ tầng kém;- Phương tiện không bảo đảm chất lượng;- Ý thức của người tham gia giao thông kém;- Không đội mũ bảo hiểm- Phương tiện tham gia giao thông cồng kềnh, phương tiện tham gia giao thông tự tạo, không qua đăng kiểm cho nên rất dễ gây tai nạn, trong đó có xe lôi;- Người dân không sợ phạt vi phạm;- Quản lý giao thông kém, không khoa học; ....Ví dụ 2Đời sống của đồng bào vùng sâu, vùng xa (chủ yếu là đồng bào dân tộc ít người) khó khăn, lý do Trình độ học vấn, trình độ hiểu biết kém; ít khả năng tiếp cận phúc lợi xã hội, ít khả năng tham gia các hoạt động của nhà nước (mặc dù Hiến pháp, luật đều quy định không có phân biệt công dân có thành phần dân tộc khác nhau!)Sống ở vùng khó khăn (không có nước ngọt, ít đất sản xuất)Giao thông đi lại khó khănThiếu giáo viên, thiếu y, bác sỹ, thiếu cán bộ nông nghiệpThiếu công ăn việc làm (ít nhà đầu tư đến các vùng này)842. Cần ban hành chính sách ở hình thức nào?a. Thực trạng pháp luật? - Hiện tại đã có văn bản nào hoặc có các quy định nào về vấn đề này chưa? Nếu có, cần phải phân tích: tại sao đã có quy định mà không giải quyết được vấn đề, lý do ? + Do bất cập của các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề đó như: Quy định thiếu cụ thể, rõ ràng; quy định đã lạc hậu hoặc các biện pháp quy định trong văn bản chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề ,..?+ Do cơ chế thi hành và điều kiện đảm bảo thi hành? Như không đảm bảo nguồn lực thực hiện (nhân lực, tài chính, ..; ý thức của người dân kém?...).- Nếu chưa có quy định cụ thể về vấn đề này thì có cần thiết ban hành văn bản mới hay chỉ cần ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung? 3. Làm thế nào để có chính sách tốt?3.1. Bảo đảm tính hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản Các quy định có phù hợp với bản chất của nhà nước ta?Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc.Các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết, giữ gìn bản sắc dân tộc Các quyền tự do cơ bản có bị hạn chế? Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; quyền kinh doanh, quyền bầu cử... (Chương V Hiến pháp): Quyền bình đẳng có bị xâm phạm? Quyền bình đẳng đặc thù (cấm tuyệt đối sự phân biệt đối xử) có được tôn trọng?+ Các quy định có phù hợp với chế độ kinh tế được quy định?+ Các văn bản pháp lý dự kiến có phù hợp với các nguyên tắc cơ bản trong Chương VI, VII, VIII, IX, X của Hiến pháp về dân chủ, nhà nước xã hội, nhà nước pháp quyền, phân công, phân nhiệm quyền lực và các nguyên tắc hiến pháp chung khác?853.2. Bảo đảm tính khả thi,hiệu quả, kinh tế và thúc đẩy phát triển - Phù hợp với kinh tế – xã hội vào thời điểm ban hành? Chính sách/ quy định của dự thảo có đảm bảo tính nhất quán, ổn định của pháp luật không (không quá chi tiết dẫn đến hay phải sửa đổi)?Luật bảo hiểm y tế (bảo hiểm toàn dân là không khả thi!)Pháp lệnh người cao tuổi: chỉ thực hiện đựơc 35 % tiền hỗ trợ (đối với đối tượng từ 90 tuổi trở lên).Pháp lệnh về giá: vi phạm triền miênPháp lệnh về vệ sinh an toàn thực phẩm: Không đạt được mục tiêu, vì thiếu nguồn nhân lực, nguồn kinh phí...- Các biện pháp quy định trong văn bản có tương xứng, phù hợp với mục tiêu được xác định khi ban hành văn bản không? có đủ mạnh để giải quyết vấn đề theo mục tiêu đặt ra? Phạt vi phạm hành chính đối với các doanh nhgiệp tư nhân không đóng bảo hiểm xã hội; các biện pháp giảm tai nạn giao thông tại Nghị quyết 32 --Tiếp--- Đầy đủ các quy phạm để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản hay chưa? (ví dụ: ùn tắc giao thông- Có đầy đủ điều kiện đảm bảo thi hành văn bản (trên cơ sở văn bản góp ý của các bộ, ngành) không? (Bộ tài chính về điều kiện tài chính, Bộ Nội vụ về nguồn nhân lực: Pháp lệnh người cao tuổi, Luật Mặt trận tổ quốc Việt nam (biên chế tăng đối với thôn!)- Trở ngại khi áp dụng? Người thực thi có khả năng và điều kiện thực hiện không?- Các điều khoản chuyển tiếp có phù hợp không? (Bảo vệ môi trường, lĩnh vực thuế, các lĩnh vực ưu tiên liên quan đến đầu tư...)- Trách nhiệm trong quá trình tổ chức thi hành văn bản? Có dễ dẫn đến sự áp dụng tuỳ tiện? (luật khung, ví dụ: “các tôn giáo chỉ được phép hoật động khi được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Nhưng không minh bạch về điều kiện. - Chế tài bảo đảm áp dụng pháp luật nhưng không quá gây bất lợi cho người dân?- Ý thức sẵn sàng chấp nhận của người dân ( Kết quả RIA, khảo sát864. Đánh giá tác động - RIA - trong xây dựng chính sách- Đánh giá tác động tiềm năng của một thay đổi về chính sách và đưa ra phương án thay thế - Cơ quan ban hành cần phải biết được văn bản được ra đời sẽ giải quyết được vấn đề gì? Nếu giải quyết vấn đề đó thì nguồn kinh phí, nhân lực sẽ phải đầu tư vào bao nhiêu? Kinh phí đó được lấy từ nguồn nào? Các quy định trong văn bản vừa được ban hành có hợp pháp, có mâu thuẫn với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không?Nếu có mâu thuẫn, thì hướng giải quyết thế nào? Các đối tượng trực tiếp thi hành có sẵn sàng thực hiện văn bản không (có đủ khả năng về tài chính, về thời gian, về sự hiểu biết), tác động lên các đối tượng khác trong xã hội như thế nào?- Trách nhiệm của cơ quan soạn thảo là đánh giá RIA, đưa ra các phương phương ánlựa chọn để cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định!Nội dung Đánh giá tác động- Tác động tiềm năng xã hội, môi trường, tài chính, kinh tế;- Tác động đến hệ thống văn bản;- Tác động đến sự phân bổ tác động đối với các nhóm chủ thể trong xã hội (như người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị, tôn giáo, giới).87Tác dụng của Đánh giá tác động Cơ quan soạn thảo: Nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết; bao gồm mặt được và mặt hạn chế của các phương án; từ đó có hướng giải quyết đúng và trúng hơn. Cơ quan ban hành: Là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn – làm cơ sở để quyết định. Về tính vĩ mô của ban hành chính sách, RIA góp phần:Thứ nhất: Giảm bớt rủi ro các lỗi về chính sách, vì đã:- Xác định được mục tiêu của việc ban hành văn bản; - Đánh giá tác động đầy đủ sự thay đổi dự kiến;- Xác định và đánh giá các phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu;- Đảm bảo tính hài hoà, thống nhất với các phương án đang sử dụng;- Biết trước là liệu lợi ích có lớn hơn chi phí hay không;- Đảm bảo quá trình xây dựng chính sách có sự tham gia của người dân và đảm bảo tính minh bạch của việc xây dựng chính sách;- Tính đến bảo đảm tuân thủ các thoả thuận quốc tế. Thứ hai: Cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật. Xác định, lựa chọn mục tiêu, giải pháp cho mục tiêu Phương án của từng chính sách Nhận biết vấn đềTìm bản chất, nguyên nhân.Quy trình phân tích chính sách 88Đánh giá tác động của chính sách tài chính-ngân sáchTác động kinh tế : Vĩ mô, vi mô, đầu tư, năng lực cạnh tranh, chi phí , cơ cấu kinh tế, các cân đối lớn của nền kinh tếXã hội : việc làm, công bằng, lợi ích nhóm, giai tầng xã hội, y tế , giáo dục, văn hóa, an ninh..Môi trường : Thiên nhiên , sinh thái, nguồn nước, không khí...Chi phí, lợi ích : Đối với nhà nước , với nhân dân89