Phân cấp tài chính

*PGS.TS. Su Dinh ThanhPHÂN CẤP TÀI CHÍNH PGS.TS. Sử Đình ThànhKhoa Tài chính Nhà nước*PGS.TS. Su Dinh ThanhI. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP 1. KHÁI NIỆM PHÂN CẤP Là một sự chuyển giao về quyền lực về chính trị và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ chính quyền trung ương cho các chính quyền địa phương.*PGS.TS. Su Dinh Thanh2. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÂN CẤP A. PHÂN CẤP VỀ CHÍNH TRỊ.B. PHÂN CẤP VỀ HÀNH CHÍNH.C. PHÂN CẤP TÀI KHOÁ.*PGS.TS. Su Dinh ThanhA. Phân cấp về chính trị Tạo điều kiện cho người dân và những chủ thể đại diện của người dân có nhiều quyền hơn trong việc xây dựng các quyết định của khu vực công. Việc phân cấp chính trị là một những nội dung bao hàm việc chuyển giao các quyền lực về chính sách và luật pháp cho các chủ thể đại diện của ngừơi dân đã được bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền địa phương. *PGS.TS. Su Dinh ThanhB. Phân cấp về hành chính Là sự chuyển giao quyền lực, trách nhiệm và phân bổ nguồn lực tài chính từ chính phủ cho cấp chính quyền địa phương. Có 3 nội dung cơ bản: Tản quyền (deconcertration) Uûy quyền (delegation) Trao quyền/phân quyền ( devolution)*PGS.TS. Su Dinh Thanh (1) Phi tập trung/ tản quyền: Sự chuyển giao quyền thực hiện các chức năng tài chính để thực hiện một số công việc cụ thể thông qua các biện pháp hành chính cho cấp chính quyền địa phương song quyền lực pháp lý vẫn thuộc về chính phủ trung ương . *PGS.TS. Su Dinh Thanh( 2) Ủy quyềnLà việc chuyển giao quyền ra quyết định của chính quyền để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng cho các định chế và tổ chức độc lập hoặc cho các tổ chức chịu quản lý gián tiếp của chính quyền trung ương.Ví dụ: Các bộ uỷ quyền cho các DNNN, các cơ quan cung ứng hàng hoá công, các cơ quan kế hoạch và phát triển kinh tế *PGS.TS. Su Dinh Thanh(3) Trao quyền/ phân quyềnLà một hình thức phân cấp đặc thù. Phân quyền xảy ra khi quyền hành được chuyển từ chính phủ trung ương đến các đơn vị chính quyền địa phương được hưởng quy chế theo luật định.Theo hình thức này chính quyền địa phương được giao nhiệm vụ thực hiện cung ứng một số loại hình dịch vụ công cộng, song trùng với việc được giao quyền tổ chức huy động các nguồn thu để trang trải cho các dịch vụ này. *PGS.TS. Su Dinh Thanh Như vậy, phân quyền đòi hỏi phải có luật pháp quốc gia và quy định rõ:Trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương được quyền theo một quy chế tập thể nhất định.Thiết lập thẩm quyền rõ ràng và các ranh giới chức năng cho các đơn vị đó.Chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định và quản lý các nhiệm vụ nhà nước cho các đơn vị đó.Cho phép các đơn vị quyền quyết định những nguồn thu nhất định.Cho phép các đơn vị đó thiết lập hệ thống ngân sách riêng .*PGS.TS. Su Dinh Thanh Phân quyền thường diễn ra song song với việc phân cấp tài chính. Phân quyền gắn liền với trao quyền hành chính và phân cấp về chính trị.*PGS.TS. Su Dinh ThanhPhân cấp về tài chính Chính quyền điạ phương được giao những nhiệm chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng hành chính trong phạm vị của địa phương mình. Phân các tài chính không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng các chính sách chi tiêu mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch.*PGS.TS. Su Dinh Thanh3. Sơ đồ tổng hợp về phân cấp quản lýPhân cấpAûnh hưởng đối với hệ thốngCác kết quả hệ thốngTác độngChính trị:Tự do công dânQuyền chính trịTài chínhNguồn lực tài khóaTự chủ tài khóaHành chínhCơ cấu và hệ thốngSự tham giaTrách nhiệm chính trịMinh bạch chính trịĐại diện chính trịHuy động nguồn lựcPhân bổ nguồn lựcNăng lực quản lýNăêng lực quản lýTrách nhiệm quản lýMinh bạch quản lý- Dịch vụ nhanh hơn- Dịch vụ hiệu quả hơn- Năng suất dịch vụ cao hơn-Thu nhậptăng-Năng suất tăng-Tăng chất lượng cuộc sống*PGS.TS. Su Dinh Thanh4. Lợi ích và rủi ro của phân cấp quản lýTr¸ch nhiÖmMinh b¹chTiªn ®o¸nTaùc ñoängHiÖu lùc-HiÖu qu¶ h¬n trong qu¶n lý.-NhiÒu khã kh¨n trong qu¶n lý ho¹t ®éngGi¸ c¶ ®Çu ra hîp lý.Cã thÓ n¶y sinh ho¹t ®éng kh«ng minh b¹ch vµ ®Ó ho¹t ®éng ®ã ngoµi ng©n s¸chCã kh¶ n¨ng ®¸p øng nhanh nhu cÇu cña kh¸ch hµngCã thÓ dÉn ®Õn hiÖn t­îng cÊu kÕt gi÷a c¸c tæ chøc, ®¬n vÞ Cã thÓ dÉn ®Õn tham « bëi lîi Ých ®Æc biÖtT¹o ®iÒu kiÖn tèt h¬n cho t­ vÊn cña c¸c chñ thÓChuyÓn giao quyÒn lùcChuyÓn tr¸ch nhiÖm cho chÝnh quyÒn cÊp d­íi theo nguyªn t¾c ph©n cÊp vÊn ®Ò “ngoaïi öùng” ChÝnh quyÒn gÇn d©n chóng h¬nCã thÓ dÉn ®Õn t×nh tr¹ng thay ®æi chÊt l­îng b¸o c¸oCã nh÷ng bÊt ®ång vÒ sù æn ®Þnh cña c¸c chÝnh s¸ch vÜ m«. ChÝnh quyÒn trung ­¬ng cã thÓ ®Èy rñi ro cho cÊp d­íiGióp cho c«ng chóng ®­îc trùc tiÕp yªu cÇu cung cÊp dÞch vô. Cã thÓ dÉn ®Õn chuyªn quyÒn ®Þa ph­¬ng v× lîi Ých ®Æc biÖt*PGS.TS. Su Dinh ThanhII. NHỮNG NỘI DUNG QUAN TRỌNG CỦA PHÂN CẤP TÀI CHÍNHViệc xây dựng hệ thống phân cấp về tài chính được dựa trên 4 vấn đề cơ bản sau: Phân chia nhiệm vụ chi Phân chia nhiệm vụ thu Các khoản viện trợ/ trợ cấp/ chuyển giao giữa các cấp chính quyền Việc vay nợ của chính quyền địa phương*PGS.TS. Su Dinh Thanh1. Phân định nhiệm vụ chi Việc phân định nhiệm vụ chi là bước đi đầu tiên trong việc thiết kế một hệ thống tài khóa giữa các cấp chính quyền. Sự thiếu rõ ràng trong xác định nhiệm vụ của các chính quyền sẽ có một ảnh hưởng tiêu trên ba phương diện:*PGS.TS. Su Dinh ThanhRất khó xác định đúng nguồn thu.Cán bộ của chính quyền địa phương không làm tròn những trọng trách được giao.Nhầm lẫn về các mục tiêu ưu tiên trong chi tiêu. Yếu tố cơ bản nhất để có được sự thành công của một hệ thống phân cấp là đảm bảo nhiệm vụ chi được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các dịch vụ cung cấp được giao.*PGS.TS. Su Dinh Thanh Các tiêu thức sử dụng để giao nhiệm vụ chi là:Hiệu quả kinh tế: Đủ lớn để đạt hiệu quả kinh tế theo quy mô và đủ nhỏ để không làm mất hiệu quả kinh tế.Cung cấp các dịch vụ có giá cả và chất lượng chấp nhận được.*PGS.TS. Su Dinh ThanhCông bằng về tài khóa: Đủ lớn để có thể đảm nhiệm được chi phí cũng như lợi ích trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ .Có đủ tiềm lực tài chính để trang trải cho nhiệm vụ cung cấp dịch vụ và sẵn sàng thực hiện các biện pháp để đạt được sự công bằng về tài khóa giữa các cấp chính quyền trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ.*PGS.TS. Su Dinh ThanhTrách nhiệm về chính trị: Có thể kiểm soát được hành vi và thực hiện có trách nhiệm đối với người dân .Tạo cơ hội và điều kiện để người dân có thể tham gia một cách năng động và hiệu quả vào công việc của chính quyền.*PGS.TS. Su Dinh ThanhHiệu lực hành chính quản lý: Có trách nhiệm trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có thể dung hoà được các xung đột về lợi ích.Bao phủ được các khu vực địa lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ có hiệu quả.*PGS.TS. Su Dinh ThanhKhẳng định rõ ràng mục tiêu và phương thức thực thi nhiệm vụ trong việc cung cấp các dịch vụ và định kỳ đánh giá các mục tiêu đã đặt ra dựa trên các tiêu chuẩn thực hiện.Có đủ năng lực pháp lý để thực hiện chức năng và nhiệm vụ trong khuôn khổ quyền hạn đã định. *PGS.TS. Su Dinh ThanhQuy trình giao nhiệm vụ chiHiệu quả kinh tếHiệu quả theo quy môCạnh tranh trong khu vực côngĐịnh giá trong khu vực công Công bằng tài khóaTác động ngoại ứng kinh tếSự đồng nhất về tài khóaTrách nhiệm chính trị-Tiếp cận và kiểm soát- Tham gia của người dânHiệu quả hành chínhPhù hợp về luật phápMục tiêu chung của chính phủSự phù hợp về địa lýNăng lực quản lý- Dịch vụ có chi phí thấp nhất- Sử dụng tốt nhất dịch vụ côngGiảm thiểu sự mất công bằng giữa các vùngKhuyếch tán quyền lực chính trịSự ủng hộ rộng rãi của chính phủ Trách nhiệm của mỗi khu vực Quản lý hành chính công có hiệu quả Chuyên môn hóa hơn*PGS.TS. Su Dinh Thanh2. Phân định thu Bản chất của việc phân định thu đó là đảm bảo cho các chính quyền có đủ ngguồn lực tài chính thực hiện tốt cung cấp dịch vụ công trong phạm vị địa phương .Có một số nguyên tắc chung trong trong việc ấn định chế độ thu cho các cấp chính quyền địa phương như sau:*PGS.TS. Su Dinh Thanh(1) Các sắc thuế phân cấp cho chính quyền địa phương nên phải là những sắc thuế mà có cơ sở tính thuế mang tính cố định và gắn với sự quản lý của địa phương ( thuế đất, thuế nhà)Điều này giúp cho chính quyền địa phương có thể thay thuế suất mà không làm thu hẹp về cơ sở tính thuế .(2) Các sắc thuế nhằm mục đích phân phối lại thu nhập trên diện rộng nên giao cho chính quyền trung ương quản lý.*PGS.TS. Su Dinh Thanh(3) Các dịch vụ cung cấp bởi chính quyền địa phương phải phù hợp với khả năng thu phí và lệ phí từ người sử dụng và từ các loại thuế, phí khác gắn với việc thụ hưởng dịch vụ.(4) Các sắc thuế mà số thu phụ thuộc vào quy mô trong việc hành thu cần được tập trung quản lý ở trung ương.(5) Các sắc thuế có cơ sở tính thuế không được phân phối đồng đều giữa các khu vực cần được quản tập trung ở TW ( Thuế tài nguyên).*PGS.TS. Su Dinh ThanhPhân định nguồn thu cần chú trọng:Số thu phải ổn định và có thể dự đoán được theo thời gian.Hệ thống thuế cần được thiết kế dễ quản lý và quản lý có hiệu quả, hiệu lực.Các sắc thuế quy định bởi chính quyền địa phương cần minh bạch để làm tăng tinh thần trách nhiệm của các chính quyền địa phương.*PGS.TS. Su Dinh Thanh3. CÁC KHOẢN CHUYỂN GIAO GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNGViệc giao nhiệm vụ thu chi sẽ gây ra mất cân đối cả về chiều dọc và chiều ngang trong cán cân tài chính của các địa phương. Do đó cần có hệ thống chuyển giao giữa trung ương và địa phương.Thực chất, mỗi một hệ thống chuyển giao giữa TW và địa phương đều chứa đựng hai nội dung: Cân đối theo chiều dọc: liên quan đến việc phân bổ nguồn thu giữa chính quyền TW và chính quyền địa phương. Cân đối theo chiều ngang: liên quan đến việc phân bổ nguồn lực tài chính giữa các đơn vị dự toán.*PGS.TS. Su Dinh Thanh(1) Mất cân đối theo chiều dọc xảy ra khi nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương không cân đối với nguồn thu của địa phương đó.(2) Mất cân đối theo chiều ngang xảy ra khi khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng phải thực hiện những chức năng, nhiệm vụ như nhau. Theo kinh nghiệm các nước có các biện pháp sau để thiết lập mối quan hệ cân đối chiều ngang và cân đối chiều dọc:*PGS.TS. Su Dinh Thanh(1) Điều chỉnh từng cân đối bằng các giải pháp chính sách khác nhau, như: Mất cân đối chiều dọc được xử lý bằng việc để lại nguồn thu hay trợ cấp. Mất cân đối chiều ngang được xử lý bằng cách điều hòa nguồn thu từ vùng có nguồn thu lớn đến vùng nghèo hơn(2) Thực hiện một hệ thống trợ cấp đồng nhất: Mất cân đối chiều dọc và chiều ngang được xử lý đồng thời qua hệ thống trợ cấp, bao gồm các khoản chi trả để có có được sự đồng nhất về năng lực tài chính của các cấp chính quyền và trợ cấp có mục đích đặc biệt. *PGS.TS. Su Dinh Thanh4. Vay nợ của chính quyền địa phươngCó 3 lý do có thể giải thích tại sao phải vay nợ của chính quyền địa phương:(1) Sự công bằng giữa các thế hệ : Lợi ích của một dự án đầu tư nhất định, ví dụ như đầu tư vào cơ sở hạ tầng hoặc giáo dục. Qua sự đầu tư như vậy, có nghĩa là không chỉ người dân đang sống trong địa phương hiện nay được hưởng dịch vụ tứ các dự án đó mà các thế hệ sau này cũng vẫn được hưởng. Với mục đích này, việc vay nợ trở thành công cụ hữu hiệu để phân bổ chi phí đầu tư đồng thời với việc thụ hưởng lợi ích đó trong cả đời dự án .*PGS.TS. Su Dinh Thanh(2) Phát triển kinh tế: Việc trì hoãn đầu tư vào cơ sở hạ tầng có thể gây ra tác động xấu đến tình hình kinh tế của địa phương. Các tác động này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của người dân do có ít cơ hội kiếm việc làm và thu nhập giảm sút. Do đó vay nợ được xem là công cụ hữu hiệu để chính quyền địa phương có thể đầu tư vào các dự án cơ sở hạ tầng, qua đó khích thích địa phương phát triển.*PGS.TS. Su Dinh Thanh(3) Sự hài hòa giữa thu và chi: Việc tiếp cận với các công cụ tài chính này cho phép chính quyền địa phương khắc phục sự thiếu hụt nguồn lực tài chính nhằm đảm bảo cho việc cung ứng dịch vụ không bị gián đoạn.*PGS.TS. Su Dinh Thanh Vay nợ của địa phương đóng một vai trò quan trọng trong việc tạo nên sức mạnh tài chính của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, một khuôn khổ pháp lý đầy đủ điều tiết vay nợ của chính quyền địa phương là cần thiết, qua đó đảm bảo rằng việc vay nợ của chính quyền địa phương không dẫn đến việac bản thân các chính quyền địa phương lạm dụng vay nợKhuôn khổ pháp lý bao gồm: *PGS.TS. Su Dinh Thanh+ Hệ thống kiểm soát nợ vay từ phía chính quyền TW.+ Đặt ra giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương:Hạn chế sự lạm dụng vay nợ của các chính quyền địa phương.Đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô.+ Công khai các khoản nợ và khả năng trả nợ của các chính quyền địa phương *PGS.TS. Su Dinh ThanhIII. VẤN ĐỀ PHÂN CẤP TÀI CHÍNH Ở VIỆT NAM 1. Về cơ chế: - Cơ chế tài chính công được xếp vào loại hệ thống phi tập trung. Các dịch vụ công được cung ứng trong một hệ thống nhất thể của chính phủ, trong đó thẩm quyền của nhà nước TW được phân cấp cho tới cấp quản lý hành chính địa phương của tỉnh, huyện, xã. *PGS.TS. Su Dinh Thanh - Trong hệ thống phi tập trung, NSNN vẫn đảm bảo tính thống nhất. NS hàng năm do quốc hội thông qua. Mọi quyết định chính sách có liên quan đến thu chi được quyết định ở TW và được thực hiện thống nhất trên toàn quốc thông qua các bộ và các chính quyền điạ phương.*PGS.TS. Su Dinh Thanh - Từ năm 1997 đến nay đã có nhiều cải cách cơ chế phân cấp tài chính để theo kịp với sự đổi mới. Luật NSNN thiết lập hệ thống pháp lý để tiến hành các giao dịch NS ở các cấp chính quyền. Luật NSNN còn đặt ra một khuôn khổ để hình thành và thực hiện giám sát các quyết định NSNN.*PGS.TS. Su Dinh Thanh2. Những tồn tại trong phân cấpa. Về chi tiêu -Tính chủ quan trong phân bổCó quá nhiều định mức để phân bổ, ngoài định mức chi, còn có định mức vật chất, định mức nhân sự.Có nhiều định mức không phù hợp dẫn đến không công bằng và hiệu quả trong phân bổ.Ví dụ: chi giáo dục không dựa vào độ tuổi đến trường mà dựa vào dân số. Chi hành hành chính dựa vào biên chế *PGS.TS. Su Dinh Thanh- Thiếu độ linh hoạt:Thiếu linh hoạt trong việc thay đổi các mức phân bổ cho các lĩnh vực khác nhau ở các cấp địa phương là một nhân tố hạn chế , cản trở việc tiến hành phân bổ chi tiêu công một cách có hiệu quả. Trong hầu hết các trường hợp, chi lương được ưu tiên và chiếm phần lớn nên thông thường sau khi đã đáp ứng đầy đủ chi lương thì phần còn lại cho các khoản mục khác là rất ít.*PGS.TS. Su Dinh ThanhKhuyến nghị:Đơn giản hóa định mức.Mở rộng quyền tự chủ cho các địa phương trong việc xây dựng định mức.Phân biệt rõ ràng định mức bắt buộc và định mức có tính tham khảo.Đẩy mạnh chính sách khoán chi.Lâu dài chuyển lập ngân sách theo khoản mục sang cơ chế lập ngân sách đầu ra.*PGS.TS. Su Dinh Thanhb. Về thuTrong hệ thống phân định nguồn thu thì chính quyền địa phương có rất ít quyền nguồn thu. Mọi quyết định về thuế suất và các loại thuế do chính quyền TW quyết định. Nguồn thu của địa phương: phí, lệ phí, thu vượt dự toán và đóng góp tự nguyện của công chúng.*PGS.TS. Su Dinh Thanh Mặc dù phân định chi cho NSĐP từ năm 1992 đến nay tăng lên liên tục từ 26% đến 43% trong tổng chi NSNN. song trên thực tế quyền lực chính quyền địa phương trong việc ảnh hưởng đến các quyết định chi lại thấp hơn nhiều so với tỷ trọng trên, vì kinh phí không đủ, nguồn thu khó khăn nên họ không thể thay đổi phân bổ chi tiêu giữa các chức năng và các hạn mục kinh tế.*PGS.TS. Su Dinh ThanhKhuyến nghị: + Cho phép địa phương được quyền chủ động trong việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách trực thuộc để tối ưu hóa sự phân bổ nguồn lực cho phù hợp với thực trạng phát triển kinh tế xã hội của địa phương. *PGS.TS. Su Dinh Thanh+ Cần phi tập trung hóa quyền lực quản lý nguồn thu thuế của chính quyền Trung ương. Có thể giao cho địa phương quyền quyết định một số khoản thuế đơn giản, gắn liền với đặc thù của địa phương, như : thuế nhà đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân.*PGS.TS. Su Dinh Thanh+ Tăng cường quyền lực của chính quyền địa phương trong việc xác định và quản lý tốt các nguồn thu phí và lệ phí.+ Cho phép địa phương chủ động thực hiện chế độ khoán chi; trên cơ sở xác lập quy chế trao quyền tự chủ rộng rãi cho người quản lý trong việc tái phân bổ nguồn lực và tính tự chịu trách nhiệm của họ về kết quả hoạt động, đảm bảo tính minh bạch của chi NSNN và giữ kỷ luật tài chính tổng thể. *PGS.TS. Su Dinh Thanhc. Các khoản chuyển giao giữa TW và địa phương + Thu điều tiết Hiện nay chỉ có khoảng 5 tỉnh thành có số thu được điều tiết về NSTW, phần lớn còn lại thì NSTW phải trợ cấp. + Trợ cấp:Trợ cấp chung.Trợ cấp theo chương trình.*PGS.TS. Su Dinh Thanhd. Về vay nợ của chính quyền địa phươngChính quyền địa phương không được quyền chủ động vay từ các nguồn khác nhau. Sự hạn chế này đã làm kìm hãm chính quyền địa phương trong việc huy động vốn để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công cộng mà người dân địa phương cần. *PGS.TS. Su Dinh ThanhCần tập trung nâng cao năng lực quản lý, cải tiến tính minh bạch về tài chính, tính chịu trách nhiệm (bao gồm trách nhiệm giải trình và trách nhiệm hậu quả) của chính quyền địa phương Quốc hội và Chính phủ cho phép địa phương được trực tiếp vay nợ trong và nước ngoài, nếu xét thấy có đủ điều kiện về kinh tế, khả năng ngân sách, có phương án sử dụng vốn hiệu quả và đảm bảo khả năng trả nợ.