Luận văn Thực trạng và giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý về đất đai Việt Nam

Mục lục Lời nói đầu 3 Chương I: Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy quản lý đất đai ..5 I. Khái niệm bộ máy quản lý đất đai ..5 II. Vai trò của bộ máy quản lý đất đai trong bộ máy quản lý đất đai 5 III. Các mô hình quản lý 7 1. Cơ cấu của bộ máy quản lý Nhà nước 7 1.1. Cơ cấu trực tuyến 8 1.2. Cơ cấu chức năng. 9 1.3. Cơ cấu kết hợp trực tuyên và chức năng 9 2. Vấn đề phân công - phân cấp trong quản lý đất đai 10 2.1. Những vấn đề chung có quan hệ đến việc phân công, phân cấp trong quản lý đất đai 10 2.2. Việc phân công, phân cấp trong quản lý kinh tế đối với đất đai ....15 IV. Công tác cán bộ trong bộ máy quản lý đất đai ....16 1. Vai trò của cán bộ ....16 2. Đào tạo cán bộ ....17 2.1. Nội dung chương trình đào tạo, bồi dưỡng. ....18 2.2. Hệ thống đào tạo, bồi dưỡng. ....18 2.3. Hình thức đào tạo, bồi dưỡng. ....18 V. Một số mô hình tổ chức hệ thống quản lý đất đai của các nước và bài học rút ra đối với Việt Nam. ....19 1. Một số mô hình tổ chức hệ thống quản lý đất đai của các nước .....19 1.1. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Liên Bang Malaixia. ....19 1.2. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Hàn Quốc................................... . 23 1.3. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai của Vương Quốc Thuỵ Điển. ....28 2. Bài học rút ra đối với Việt Nam. ....31 Chương II: Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. ....35 I. Tổng quan về tình hình quản lý đất đai của Việt Nam. ....35 1. Tình hình quản lý đất đai Việt Nam trước năm 1945. ....35 1.1. Phác thảo chế độ quản lý Ruộng đất làng xã Việt Nam. ....35 1.2. Tổ chức Đo đạc và Quản lý Ruộng đất. ....40 2. Thời kỳ từ 1945 đến 1954. ....44 3. Thời kỳ từ 1954 đến 1979. ....45 4. Thời kỳ từ 1979 đến 1994. ...48 4.1. Đặc điểm tình hình. ...48 4.2. Những chính sách chủ yếu và việc thực hiện. ...48 4.3. Nhận định về đặc điểm của công tác quản lý. ...50 II. Hiện trạng bộ máy Quản lý đất đai Việt Nam hiện nay. ....50 1. Đặc điểm tình hình.. ....50 2. Phân cấp quản lý ....52 3. Chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của các cấp quản lý. .....53 4. Bộ máy tổ chức ngành Địa chính. ....57 4.1. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp Trung ương. ....57 4.2. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp Tỉnh. .....61 4.3. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp Huyện. .....62 4.4. Tổ chức bộ máy ngành Địa chính cấp xã ....62 III. Thực trạng cán bộ quản lý ở các cấp (số lượng và chất lượng) .....62 1. Thực trạng số lượng và chất lượng cán bộ Địa chính các cấp. .....63 1.1. Thực trạng cán bộ ở Tổng cục Địa chính ( cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương). ....63 1.2. Thực trạng cán bộ quản lý đất đai ở cấp Tỉnh. ....66 1.3. Thực trạng cán bộ quản lý đất đai ở cấp Huyện. .....69 1.4. Thực trạng cán bộ quản lý đất đai Xã. ....72 2. Một số vấn đề về cán bộ và tuyển dụng cán bộ ....75 2.1. Một số vấn đề về cán bộ ....75 2.2. Một số vấn đề về tuyển dụng cán bộ hiện nay của ngành Địa chính ....77 IV. Đánh giá chung. .....77 1. Kết quả đạt được .....77 2. Tồn tại và nguyên nhân. .....78 Chương III: Quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. .....82 I. Một số quan điểm hoàn thiện bộ máy. .....82 II. Yêu cầu hoàn thiện. .....84 1. Một số giải pháp hoàn thiện bộ máy. .. 84 2. Đặc điểm quản lý đất đai trong thời kỳ mới 86 3. Giải pháp hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai. 90 a. Nhóm giải pháp vĩ mô 91 b. Nhóm giải pháp vi mô 93 Kết luận 96 Danh mục tài liệu tham khảo. 97 Lời nói đầu Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện chung của lao động. Đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất đai thì rõ ràng không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, một quá trình lao động sản xuất nào, cũng như không thể nào có sự tồn tại của loài người. Bởi vì, đất là tư liệu sản xuất chính không thể thay thế được của một số ngành sản xuất như nông nghiệp, lâm nghiệp. Đất đai là địa điểm để đặt máy móc, kho tàng, bến bãi, nhà xưởng, tạo chỗ đứng cho công nhân trong sản xuất công nghiệp. Vì thế quản lý và sử dụng đất đai một cách hợp lý và có hiệu quả là mục tiêu cực kỳ quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. ở nước ta, vấn đề về sử dụng và quản lý đất đai luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Để phù hợp với bước chuyển đổi từ cơ chế kinh tế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường có định hướng XHCN. Những năm qua Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật nhằm đảm bảo sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước, đồng thời khuyến khích được các tổ chức và các cá nhân sử dụng đất đai cho mục đích phát triển kinh tế trong khuôn khổ của pháp luật. Tuy nhiên, quản lý và sử dụng đất đai trong thực tế đời sống xã hội còn nảy sinh ra nhiều vấn đề cần được giải quyết. Do đó, để quản lý tốt tình hình sử dụng đất đai phục vụ cho nhu cầu của cuộc sống và phát triển kinh tế đất nước là một việc khó khăn, đòi hỏi phải có một bộ máy quản lý khoa học và hiện đại, phù hợp với thực tế phát triển của xã hội. Đó là một bộ máy quản lý Nhà nước về đất đai được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương, những người tổ chức và điều hành bộ máy có đầy đủ năng lực về chuyên môn và phẩm chất của người cán bộ quản lý. Từ năm 1986 đến nay, bộ máy quản lý đất đai nước ta có nhiều thay đổi, nhưng mốc quan trọng nhất là năm 1994, khi Chính phủ ra Nghị định 34/CP về việc thành lập Tổng cục Địa chính trên cơ sở hợp nhất và tổ chức lại Tổng cục Quản lý Ruộng đất và Cục Đo đạc - Bản đồ. Từ đó đến nay công tác quản lý đất đai nước ta đã đạt được một số thành tựu đáng kể, tuy nhiên nước ta mới chuyển đổi nền kinh tế hơn nữa công tác quản lý đất đai là một công tác phức tạp và khó khăn nên trong một thời gian ngắn Chính phủ Việt Nam chưa thể tổ chức được bộ máy quản lý đất đai đáp ứng được hết những nảy sinh trong thực tế các hoạt động xã hội, kinh tế và đời sống của nhân dân ngay được. Vì thế trong thời gian tới để tổ chức được một bộ máy quản lý đất đai hoạt động có hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế và sinh hoạt của nhân dân thì chúng ta cần phải xem xét thực trạng của bộ máy hiện nay để rút ra được những ưu điểm, nhược điểm. Để tìm ra những giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai của nước ta trong thời gian tới. Vì những lý do trên em chọn nghiên cứu đề tài cho Luận vcăn tốt nghiệp: “Thực trạng và giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý về đất đai Việt Nam”. Mục tiêu nghiên cứu: Đề tài đánh giá hệ thống quản lý đất đai hiện nay dựa trên cơ sở tổ chức quản lý bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận trong bộ máy quản lý đồng thời đưa ra một số giải pháp dựa trên cơ sở nghiên cứu tình hình thực tế trong nước và tổ chức bộ máy quản lý đất đai của một số nước trong khu vực và trên thế giới. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài này nghiên cứu lý luận cơ bản về đất đai, kết hợp với việc tham khảo các mô hình trên thế giới và phân tích đánh giá mô hình hiện tại của Việt Nam để xây dựng những luận cứ khoa học và phương pháp luận. Phương pháp nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu lý thuyết trên cơ sở phân tích và đánh giá hiệu quả một số mô hình trên, so sánh với thực tiễn Việt Nam để đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy của Việt Nam. Đề tài có kết cấu như sau: Lời nói đầu, Chương I: Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy Quản lý đất đai. Chương II: Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. Chương III: Quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý đất đai Việt Nam. Kết luận Chương I Cơ sở khoa học về tổ chức bộ máy quản lý đất đai. I. Khái niệm về bộ máy quản lý đất đai Bộ máy quản lý là một yếu tố đặc biệt quan trọng cấu thành trong thực thể tổ chức nhà nước để thực hiện các chức năng điều khiển, phối hợp và kiểm tra, giám sát hoạt động kinh tế - xã hội nhằm đạt được các mục tiêu của quản lý nhà nước. Bộ máy quản lý nhà nước về đất đai là một hệ thống cơ quan quyền lực của Nhà nước gồm các cấp từ Trung ương đến địa phương, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai trên tầm vĩ mô. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai bao gồm quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ máy và mối liên hệ giữa các bộ phận trong bộ máy nhằm làm cho bộ máy đó hoạt động có hiệu quả. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đất đai được hợp lý cho phép giảm chi phí quản lý, nâng cao hiệu lực bộ máy, đảm bảo vai trò định hướng xây dựng chiến lược, kế hoạch, các chương trình, dự án phân bổ sử dụng đất đai phát triển các khu dân cư; đảm bảo việc tổ chức thực hiện các quy định về luật pháp; hướng dẫn kiểm tra các tổ chức, các nhân sử dụng đất nhằm đảm bảo sự công bằng và hiệu quả. II. Vai trò của bộ máy quản lý đất đai trong quản lý đất đai. Luật đất đai năm 1993 của nước ta quy định “Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng” Luật đất đai - năm 1993 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ; Ta thấy rằng đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, có vai trò quyết định đến sự tồn vong của xã hội loài người nói chung và của mỗi quốc gia nói riêng. Bởi vì đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện chung của lao động. Đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất đai thì rõ ràng không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, một quá trình lao động sản xuất nào, cũng như không thể nào có sự tồn tại cho loài người. Đất đai cũng là một trong những tài nguyên vô cùng quý giá của loài người, điều kiện cho sự sống của động thực vật và con người trên trái đất. Do đất đai có vai trò quan trọng như thế nên quốc gia nào cũng cần phải tổ chức cho hợp lý hệ thống quản lý đất đai của nước mình nhằm mục đích phát triển kinh tế. Trong hệ thống quản lý thì người ta luôn phải giải quyết tốt mối liên hệ giữa ba yếu tố: con người, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống tổ chức bộ máy. ở đây trong hệ thống quản lý đất đai thì mối liên hệ giữa ba yếu tố này lại càng quan trọng hơn. Trong một hệ thống thì yếu tố con người bao giờ cũng quan trọng nhất, vì con người chính là đối tượng làm ra văn bản, mà cũng là đối tượng tổ chức hệ thống tổ chức bộ máy. Trong hệ thống quản lý đất đai thì cần phải có những con người có đầy đủ năng lực và phẩm chất để làm ra các văn bản phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, của đất nước, phù hợp với xu thế của thời đại, có như thế thì mới đảm bảo được sự phát triển kinh tế và ổn định chính trị - kinh tế - xã hội đất nước. Vì đất đai có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế cũng như sự tồn vong của một quốc gia. Nhân tố con người chính là nhân tố làm ra hệ thống chính sách và cũng là nhân tố thực thi các chính sách đó để điều hành bộ máy hoạt động một cách nhịp nhàng và có hiệu quả. Nếu chính sách đề ra là phù hợp với thực tế mà nhân tố con người thực thi chính sách không có đủ trình độ hay không có đủ phẩm chất thì sẽ dẫn đến tình trạng bộ máy vận hành không có hiệu quả. Tổ chức bộ máy của một hệ thống quản lý, thì cần phải dựa trên cơ sở của nhân tố con người và hệ thống chính sách mà tổ chức cơ cấu của tổ chức bộ máy sao cho có hiệu quả. Tổ chức bộ máy phải tuân thủ các quy định của chính sách nhưng phải phù hợp với yếu tố con người sẵn có trong hệ thống quản lý. Tuỳ vào khả năng của từng cá nhân mà phân công nhiệm vụ một cách hợp lý đối với từng bộ phận của bộ máy. Để hệ thống hoạt động nhịp nhàng thì ngoài nhân tố con người và hệ thống chính sách tốt thì cần phải tổ chức bộ máy cũng phải tốt, đó chính là sự bố trí hợp lý từng cá nhân của bộ máy vào từng nhiệm vụ và vị trí. Việc hình thành được tổ chức bộ máy trong hệ thống quản lý đất đai được tốt thì sẽ có vai trò quan trọng trong việc vận hành hệ thống quản lý đất đai một cách hợp lý. Một khi bộ máy quản lý đất đai vận hành một cách nhịp nhàng thì nó sẽ tạo ra một kết quả rất lớn trong việc quản lý đất đai. Tuy nhiên đối với thể chế chính trị của mỗi nước thì lại có một hệ thống quản lý đất đai riêng phù hợp với trình độ dân trí và điều kiện địa lý của nước đó. Trong mỗi hệ thống thì các yếu tố cơ bản để cấu thành hệ thống là giống nhau nhưng sự khác nhau của mỗi hệ thống chính là chính sách của mỗi nước, dẫn đến tổ chức bộ máy khác nhau. III. Các mô hình quản lý 1.Cơ cấu của bộ máy quản lý Nhà nước Cơ cấu của bộ máy quản lý nhà nước là một hệ thống các bộ phận, các cấp có quyền hạn và trách nhiệm khác nhau nhưng có quan hệ mật thiết với nhau được sắp xếp theo từng khâu và cấp quản lý nhằm thực hiện chức năng quản lý đã được xác định. Cơ cấu của bộ máy quản lý nói chung được thiết kế theo cấu trúc chiều dọc và theo cấu trúc chiều ngang. Theo cấu trúc chiều ngang, cơ cấu của bộ máy quản lý bao gồm các bộ phận nhất định và chịu sự lãnh đạo của một cấp quản lý nhất định. Tuy nhiên, tuỳ theo đối tượng và phạm vi quản lý mà thiết kế cấu trúc theo chiều ngang của bộ máy quản lý sao cho thích hợp. Theo cấu trúc chiều dọc, cơ cấu bộ máy quản lý bao gồm các cấp quản lý và trong mỗi cấp quản lý lại gồm các bộ phận quản lý của cấp quản lý đó. Các cấp quản lý gồm có: cấp Trung ương, cấp tỉnh ( tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (quận, huyện, thị xã), cấp xã (xã, phường, thị trấn). Với hệ thống quản lý bao gồm các cấp, cấp dưới chịu sự chỉ đạo của cấp trên và chịu trách nhiệm trước cấp trên về quản lý ngành ở địa phương mà mình phụ trách. Phân công lao động là cơ sở khách quan của việc hình thành và phát triển về tổ chức và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý. Ngay bản thân tổ chức và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý cũng biểu hiện sự phân công lao động thực hiện chức năng xã hội nhất định về quản lý và mỗi bộ phận trong bộ máy quản lý thực hiện chuyên môn hoá trong công tác quản lý. Phân công lao động xã hội theo ngành, theo lãnh thổ, theo các giai đoạn của quá trình sản xuất, theo các loại hình kinh tế ngày càng phát triển phong phú và đa dạng. Điều đó làm tác động đến cơ cấu bộ máy quản lý và đòi hỏi xây dựng bộ máy quản lý cho phù hợp với cơ cấu kinh tế và phân công lao động trong từng thời kỳ. Yêu cầu đối với cơ cấu Bộ máy quản lý: - Xác lập cơ cấu bộ máy quản lý và các bộ phận quản lý để đảm bảo tính thống nhất và tính linh hoạt của cơ cấu bộ máy, đảm bảo chỉ đạo kịp thời công tác quản lý. - Xác định hợp lý số lượng các cấp quản lý và các bộ phận quản lý để đảm bảo tính thống nhất và tính linh hoạt của cơ cấu bộ máy, đảm bảo chỉ đạo kịp thời công tác quản lý. - Xác định rõ phạm vi quản lý, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp quản lý, của từng bộ phận quản lý, tránh các hiện tượng chồng chéo, trùng lắp, không có bộ phận phụ trách. - Trên cơ sở phân công các cấp quản lý, các khâu quản lý, xác định rõ mối quan hệ giữa các cấp, các bộ phận trong bộ máy quản lý, đảm bảo sự hoạt động nhất quán và có hiệu quả của bộ máy quản lý. - Đảm bảo tính thiết thực, tính khả thi và tính kinh tế của cơ cấu bộ máy quản lý nhằm giảm chi phí quản lý nhưng phát huy hiệu lực cao trong công tác quản lý. - Trong công tác quản lý, thực hiện đầy đủ chế độ dân chủ tập trung, chế độ một thủ trưởng. Thủ trưởng trực tiếp của một bộ phận nào đó trong cơ cấu bộ máy quản lý ra quyết định, ra nhiệm vụ cho người thuộc mình phụ trách và chịu trách nhiệm trước cấp trên trực tiếp quản lý về phạm vi quản lý của mình. Tránh tình trạng cấp tỉnh phải tuân theo mệnh lệnh của nhiều người hoặc tình trạng dân chủ một chiều, không tuân theo mệnh lệnh của thủ trưởng trực tiếp. Trong thực tế, cơ cấu bộ máy quản lý gồm một số loại hình. Tuỳ theo mục tiêu quản lý, phạm vi quản lý và năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý mà áp dụng loại hình nào cho phù hợp các loại cơ cấu của bộ máy quản lý. 1.1. Cơ cấu trực tuyến Cơ cấu trực tuyến là cơ cấu được thiết lập theo quan hệ dọc trực tiếp từ người lãnh đạo cao nhất đến thấp nhất. Người thực hành chỉ nhận mệnh lệnh từ một người phụ trách trực tiếp. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau: Sơ đồ 1: Sơ đồ tổ chức bộ máy theo cơ cấu trực tuyến Người lãnh đạo Người thực hiện Ưu điểm: trước hết của cơ cấu trực tuyến là phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm của người lãnh đạo và người thực hành. Đó là việc thực hiện chế độ thủ trưởng và người lãnh đạo phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về kết quả công việc của người dưới quyền. Thực hiện cơ cấu trực tuyến sẽ đảm bảo hoạt động nhanh chóng, không có trung gian, đồng thời tạo điều kiện cho việc chỉ đạo và kiểm tra thuận lợi. Nhược điểm: là người lãnh đạo phải có kiến thức toàn diện để chỉ đạo tất cả các bộ phận quản lý chuyên môn và hạn chế việc sử dụng các chuyên gia có trình độ nghiệp vụ cao về từng mặt quản lý. Do vậy, loại cơ cấu này chỉ được áp dụng ở cấp quản lý có quy mô nhỏ. 1.2. Cơ cấu chức năng Tổ chức bộ máy quản lý theo cơ cấu chức năng là mỗi bộ phận đảm nhận thực hiện một chức năng quản lý. Các bộ phận đó có quyền chỉ đạo các đơn vị trực tuyến. Những nhân viên trong các bộ phận chức năng phải là những người am hiểu chuyên môn, nghiệp vụ trong phạm vi quản lý của mình. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau: Sơ đồ 2: Sơ đồ tổ chức bộ máy theo cơ cấu chức năng Phòng chứcnăng A2 Phòng chứcnăng A1 Người lãnh đạo A Cán bộ chuyên môn B3 Cán bộ chuyên môn B2 Cán bộ chuyên môn B1 Ưu điểm: thúc đẩy sự phát triển chuyên môn hoá các chức năng quản lý, nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn và thu hút được các chuyên gia vào công tác quản lý. Mặt khác, do có các bộ phận đảm nhận các chức năng quản lý nên lãnh đạo không đi vào giải quyết sự vụ, có điều kiện tập trung vào những vấn đề lớn có tính chiến lược trong công tác quản lý của ngành, của cấp. Nhược điểm: do cấp dưới phải phục tùng nhiều đầu mối chỉ đạo khác nhau của cùng một cấp quản lý nên gây phức tạp cho việc chấp hành, cũng như gây khó khăn cho việc phối hợp công tác kiểm tra và trong việc đánh giá kết quả quản lý. Tuy vậy, trong thực tiễn cơ cấu này được áp dụng ở cơ quan quản lý có khối lượng công việc lớn, nhiệm vụ phức tạp. 1.3. Cơ cấu kết hợp trực tuyến và chức năng Cơ cấu kết hợp trực tuyến và chức năng có các bộ phận chức năng làm tham mưu về chuyên môn cho người lãnh đạo trực tuyến và làm nhiệm vụ kiểm tra các quyết định. Loại hình cơ cấu bộ máy quản lý này về thực chất là các bộ phận tham mưu trở thành các bộ phận chuyên môn riêng, giúp cho lãnh đạo trong việc ra quyết định quản lý. Loại cơ cấu này có mô hình như sơ đồ sau: Sơ đồ 3: Sơ đồ tổ chức Bộ máy theo cơ cấu kết hợp Lãnh đạo Phòng chức năng Phòng chức năng Người thừa hành Người thừa hành Người thừa hành Ưu điểm: có khả năng quản lý những đối tượng phức tạp trên quy mô rộng. Nhược điểm: khó khăn trong việc phối hợp, điều hoà của các bộ phận, nếu quản lý không chặt chẽ thì dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, cửa quyền. 2. Vấn đề phân công - phân cấp trong quản lý đất đai. 2.1. Những vấn đề chung có quan hệ đến việc phân công, phân cấp trong quản lý đất đai. Phân quyền quản lý Việc phân công - phân cấp trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất đai nói riêng thực chất là việc phân quyền quản lý. Trước khi đề cập đến việc phân quyền quản lý hành chính đối với đất đai, chúng ta cần bàn tới vấn đề mà nhiều người trong giới nghiên cứu quản lý xã hội thường nói đến, đó là việc tập trung quyền - tản quyền - tập quyền trong thiết chế cơ chế quản lý. Tập trung và tản quyền được tiến hành và phải giữ vững trên một số lĩnh vực chủ yếu thì sẽ là một phương thức cần thiết để chống lại tập trung quan liêu, chống lại khả năng vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ. Có nhiều hoạt động quản lý nhà nước cần được quản lý tập trung thống nhất ở bộ máy chính quyền Trung ương (Chính phủ, các Bộ), song hiệu quả của công tác quản lý lại không thể đạt được nếu như có những việc cần phải giải quyết tại chỗ, mặc dù đó là vấn đề thuộc chính quyền Trung ương đảm nhận. Đối với đất đai thì vấn đề này càng rõ nét vì mọi diễn biến của quan hệ đất đai đều gắn liền với cơ sở. Trong hình thức tản quyền, những vấn đề cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước cần phải tập trung trong tay Chính phủ Trung ương nhưng không tập quyền. Những quyền của Trung ương được thực hiện thông qua các cơ quan của chính quyền Trung ương đặt tại địa phương, hay các cơ quan đại diện của chính quyền đảm nhận. Trong mô hình tập trung - tản quyền, các cơ quan của chính quyền Trung ương hay cơ quan đại diện của chính quyền Trung ương ở địa phương là những cơ quan của bộ máy Trung ương nhưng nằm ở địa phương, hoạt động theo hệ thống thứ bậc và thông suốt từ Chính phủ Trung ương xuống. Họ không phụ thuộc vào chính quyền địa phương, không chịu chế độ song trùng phụ thuộc. Tản quyền tức là quyền lực và quyền hạn của cơ quan Trung ương được bố trí thực hiện tại địa bàn địa phương. Hay nói cách khác, Chính phủ và nền hành chính Nhà nước thống nhất tạo thành một mạng lưới hành chính nhà nước thống nhất có mặt ở cả Trung ương và các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đó là một phương thức thực hiện tập trung hợp lý của nguyên tắc tập trung dân chủ. + Tập quyền: Bộ máy Nhà nước ta có thể theo Hiến pháp và các văn bản pháp luật hiện hành khác không tổ chức theo các nguyên lý của thuyết “Tam quyền phân lập” mà không theo nguyên tắc tập quyền. Nhưng nguyên tắc tập quyền không loại trừ khả năng phân công theo chức năng hợp lý và rõ ràng giữa các hệ thống cơ quan nhà nước. + Phân quyền: Tập trung - tập quyền và tản quyền là sự tập trung quản lý của Nhà nước trên những lĩnh vực nhất định. Nhưng đồng thời có rất nhiều vấn đề về chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia, không chỉ được giải quyết theo chiều dọc của cơ cấu thứ bậc trong hệ thống hành chính. Nhiều vấn đề mang tính địa phương (như đất đai) phải được giải quyết trong mối quan hệ của các vấn đề của địa phương. Tuy Chính phủ là người chịu trách nhiệm cao nhất đối với nền hành chính nhưng để đảm bảo phải giải quyết các vấn đề địa phương, phải thành lập các cấp chính quyền địa phương do nhân dân địa phương bầu ra, quản lý công việc của địa phương, thuộc quyền lợi của địa phương. Đó là những thiết chế có tư cách pháp nhân công quyền, những đơn vị mang tính tự quản hoặc bán tự quản. Đó là bộ phận của nền hành chính công có nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền riêng của mình đối với các vấn đề thuộc địa phương. Theo luật đất đai, chính quyền địa phương được chủ động giải quyết một số vấn đề mang tính đặc thù nhưng vẫn trong khuôn khổ của pháp luật. Đó là phương thức thực hiện dân chủ của nguyên tắc tập trung dân chủ. Tập trung - tập quyền (dù có thêm tản quyền) mà không có phân quyền chính là để khắc phục nạn quan liêu. Trong khi yêu cầu của trình độ dân chủ hoá ngày càng cao do tình hình phát triển kinh tế - xã hội, do trình độ dân trí, dân sinh không ngừng phát triển, phân quyền là một xu thế phổ biến trên thế giới và cả ở Việt Nam. Những vấn đề đặt ra cho từng đơn vị lãnh thổ ở từng địa phương đòi hỏi phải giải quyết tại chỗ bởi những cơ quan do dân cử, gần dân, sát dân trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật đã quy định dưới sự kiểm tra, kiểm soát của Chính phủ Trung ương. Những dấu hiệu cần thiết của một đơn vị chính quyền địa phương là: - Có một phạm vi lãnh thổ được xác định; - Có một cộng đồng dân cư với các quyền bầu cử, ứng cử và có quyền tham gia các công việc địa phương; - Là một pháp nhân công quyền; - Có thẩm quyền riêng (được pháp luật quy định cụ thể trong văn bản pháp luật); - Có một nguồn nhân lực, tài lực riêng (ngân sách và nhân sự); - Có một cơ quan dân cử, có quyền quyết định các vấn đề thuộc địa phương trên địa bàn lãnh thổ không trái với quy định của luật và một cơ quan chấp hành - hành chính. Phân quyền chức năng và phân quyền lãnh thổ Trong khái niệm phân quyền cần phân biệt: phân quyền chức năng (kỹ thuật) trên những lĩnh vực định, là sự phân giao cho một tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định rõ ràng (như phân quyền cho cơ quan sự nghiệp, cho các tổ chức quản lý kinh tế, tài chính, văn hoá, xã hội). Phân quyền lãnh thổ là sự chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm, phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự cho chính quyền địa phương trở thành đơn vị tự quản có tư cách pháp nhân, có ngân sách riêng, được tự chủ quyết định những vấn đề thuộc địa phương. Về lý luận thì khái niệm tập quyền, tản quyền, phân quyền là khá rõ. Song trong thực tế mô hình tản quyền được thực hiện tuỳ theo điều kiện. Trong điều kiện cụ thể của nền hành chính nước ta hiện nay, tản quyền, phân quyền đều không rõ ràng. Nhiều ý kiến cho rằng, chúng ta phân quyền quá mạnh. Vấn đề phân tán cục bộ, vô kỷ cương trong quản lý nhà nước hiện nay không phải do tập trung quá mạnh như thời kỳ quan liêu, cũng không phải phân quyền quá nhiều mà nguyên nhân cơ bản của hiện tượng này là: - Pháp luật thiếu - không hoàn chỉnh, không cụ thể, thiếu kỷ cương, pháp chế lỏng lẻo, coi thường phép nước; - Trình độ nhận thức và kiến thức pháp luật còn hạn chế; - Năng lực quản lý còn yếu; - Tập trung quan liêu cũng đẻ ra phân tán “xé rào” mà phân tán vô Chính phủ lại đẻ ra phản ứng n