Luận văn Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định

mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay, vấn đề kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước là một yêu cầu khách quan. Mục đích đặt ra là làm cho các cơ quan nhà nước ở Trung ương cũng như ở địa phương thực hiện đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Điều 119 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi quy định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên"[25, tr.67]. Như vậy, Hội đồng nhân dân (HĐND) vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Bởi vậy, xây dựng HĐND các cấp có thực quyền để đảm đương đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêu cầu bức thiết hiện nay. HĐND có 2 chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Trong hai chức năng đó, chức năng quyết định làm nổi bật vị trí của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Thực hiện tốt chức năng quyết định là điều kiện đảm bảo để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Vì vậy, không ít người cho rằng chức năng cơ bản của HĐND là thay mặt nhân dân địa phương quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương. Mặc dù hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về tính chất của HĐND, nhưng theo quy định của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi thì HĐND vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Để HĐND thực hiện tốt các chức năng của mình, điều đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Trong đó yếu tố năng lực của đại biểu HĐND là yếu tố quan trọng hàng đầu quyết định chất lượng, hiệu quả hoạt động nói chung của HĐND và đặc biệt nó ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng các nghị quyết do HĐND ban hành. Thực hiện những chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND, trong 20 năm đổi mới vừa qua tổ chức và hoạt động của HĐND đã có những chuyển biến rõ nét, đóng góp tích cực vào sự nghiệp chung của công cuộc đổi mới và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Tuy nhiên, theo đánh giá của nhiều báo cáo chính thức, tổ chức và hoạt động của HĐND ở các cấp vẫn còn biểu hiện hình thức, chưa thực hiện tốt vai trò chức năng luật định; hiệu lực hiệu quả còn thấp, thậm chí trong dư luận xã hội còn có ý kiến cho rằng HĐND chưa có thực quyền. Xuất phát từ yêu cầu phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; xuất phát từ những yếu kém tồn tại trong tổ chức, hoạt động của HĐND với định hướng làm thế nào để HĐND thực hiện được đúng vai trò chức năng của mình, đòi hỏi cần có sự nghiên cứu toàn diện các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến tổ chức, hoạt động của HĐND. Hoạt động của HĐND có đạt chất lượng, hiệu quả hay không điều đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau. Trong đó, yếu tố năng lực của đại biểu đóng vai trò quan trọng, bởi hoạt động của HĐND chính là hoạt động của bản thân các đại biểu. Trong giai đoạn cách mạng hiện nay, khi chúng ta tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, người đại biểu nhân dân ngoài phẩm chất đạo đức tốt còn phải là người có năng lực, có hiểu biết về pháp luật, có trình độ nhất định về quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Có như vậy, họ mới có điều kiện thực hiện tốt chức năng của mình, đặc biệt khi tham gia thực hiện chức năng quyết định. Trong các cấp HĐND thì HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng nổi bật. ở cấp này hoạt động của HĐND được thể hiện một cách bao quát và đầy đủ trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương. Vì vậy, nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh trong đó có yếu tố năng lực của đại biểu HĐND trong tham gia thực hiện chức năng quyết định sẽ tạo điều kiện thuận lợi để tìm hiểu vấn đề này của HĐND ở các cấp khác. Vì không đủ điều kiện thời gian nghiên cứu vấn đề này trên phạm vi cả nước nên tác giả lựa chọn nghiên cứu năng lực của đại biểu HĐND cấp tỉnh ở một địa phương cụ thể trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. Hà Tĩnh là một tỉnh miền trung thuộc diện tỉnh nghèo của Việt Nam. Tỉnh Hà Tĩnh được tái lập từ năm 1991(tách từ tỉnh Nghệ Tĩnh cũ) trong bối cảnh cả nước bước vào thời kỳ đổi mới, chủ trương của Đảng và nhà nước là phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, chuyển từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa còn rất mới mẻ. Trong công cuộc đổi mới hiện nay, Hà Tĩnh vẫn còn phải đương đầu với những khó khăn, thách thức đáng kể: Cơ sở vật chất thiếu thốn, sản xuất chậm phát triển, tư tưởng tiểu nông trong cán bộ và nhân dân còn nặng, đội ngũ cán bộ các cấp, các ngành đã yếu lại thiếu trầm trọng, mất cân đối, không đồng bộ giữa các lĩnh vực… Đó là những thách thức lớn đặt ra cho Hà Tĩnh để thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Bởi vậy, những quyết sách đúng đắn, sáng suốt, khoa học của HĐND là một trong những yếu tố hàng đầu góp phần đưa tỉnh nhà phát triển đi lên theo kịp xu thế phát triển chung của cả nước. Việc xây dựng một đội ngũ cán bộ nói chung và đại biểu HĐND nói riêng thực sự có năng lực và tâm huyết với sự phát triển của tỉnh nhà càng trở nên bức thiết. Bởi vậy, việc phân tích thực trạng năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định và tìm ra các giải pháp tối ưu nhằm nâng cao năng lực hoạt động của họ lại càng có ý nghĩa thiết thực, góp phần vào sự hoạt động có hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước ở địa phương, đưa Hà Tĩnh sớm thoát khỏi tỉnh nghèo vươn lên giàu mạnh. Việc nghiên cứu này vừa góp phần đề ra các giải pháp nâng cao năng lực thực hiện chức năng quyết định của đại biểu HĐND cũng như nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND ở địa phương đồng thời có thể rút ra những vấn đề có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn cho việc nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND các cấp trên phạm vi cả nước nói chung, đặc biệt trong thực hiện chức năng quyết định. Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định" làm luận văn thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của HĐND các cấp và vấn đề nâng cao chất lượng đại biểu HĐND các cấp ở nước ta đã được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoa học. Nhưng các công trình nghiên cứu này chủ yếu quan tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của HĐND nói chung hoặc chỉ đề cập một cách chung chung đến vấn đề tính chất của HĐND hay vấn đề chất lượng của đại biểu HĐND như: - Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 6/2002. - Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2/2005. - Bùi Huyền Mai, Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND thành phố Hà Nội, luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật, 2004. - Lê Minh Thông, Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6/1999. - Vũ Đức Đán, Vấn đề bồi dưỡng nâng cao năng lực hoạt động của đại biểu HĐND, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2/2005. - Bùi Thế Vĩnh, Phương thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu HĐND, trong chương trình tập huấn đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 1999-2004, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000. - Hồ Thị Hưng, Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, 2006. Các công trình trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt động một cách chung chung hoặc là bàn về tính chất của HĐND hoặc là đi sâu nghiên cứu chức năng giám sát của HĐND mà ít đề cập đến vấn đề năng lực của đại biểu HĐND. Đặc biệt vấn đề năng lực của đại biểu HĐND trong tham gia thực hiện chức năng quyết định thì hầu như chưa có công trình khoa học nào đi sâu nghiên cứu. Đặc biệt sau khi Luật Tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân (UBND) năm 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 được ban hành thì hoạt động quyết định của HĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, trong đó có nhiều vấn đề liên quan đến năng lực của đại biểu HĐND nhưng chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách toàn diện và đầy đủ về vấn đề này. Vì vậy, nghiên cứu vấn đề năng lực của đại biểu HĐND cấp tỉnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định ở Việt Nam nói chung và ở Hà Tĩnh nói riêng là một yêu cầu thiết thực hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích nghiên cứu: Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. * Nhiệm vụ nghiên cứu: - Làm rõ khái niệm chức năng quyết định của HĐND, phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức thực hiện chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh. - Làm rõ khái niệm chất lượng của các nghị quyết do HĐND ban hành, các yếu tố đảm bảo và các tiêu chí đánh giá chất lượng hiệu quả của các nghị quyết đó. - Làm rõ khái niệm năng lực của đại biểu HĐND trong tham gia thực hiện chức năng quyết định, các yếu tố cấu thành, các yếu tố đảm bảo năng lực của đại biểu HĐND cấp tỉnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. - Phân tích thực trạng việc thực hiện chức năng quyết định của HĐND cũng như năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong hiện chức năng quyết định, qua đó đánh giá chất lượng hoạt động thực hiện chức năng quyết định của HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong giai đoạn hiện nay. - Xác định những quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao năng lực của đại biểu HĐND cấp tỉnh ở Hà Tĩnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định, góp phần đưa các quyết định của HĐND tỉnh Hà Tĩnh đạt tính khả thi cao trong thực tế, đảm bảo dân chủ, đảm bảo để HĐND tỉnh Hà Tĩnh thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương theo đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh, năng lực của đại biểu HĐND cấp tỉnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định; đánh giá thực trạng năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định qua nhiệm kỳ 1999 - 2004 và từ 2004 đến nay, từ đó tìm ra nguyên nhân của những hạn chế và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn * Cơ sở lý luận: Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về nhà nước kiểu mới, về HĐND, chức năng quyết định của HĐND; về vấn đề năng lực, vị trí, vai trò của đại biểu HĐND trong bộ máy nhà nước. * Phương pháp nghiên cứu: Ngoài phương pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, phương pháp chuyên gia, khảo sát điều tra xã hội. 6. Những đóng góp về khoa học của luận văn Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu về năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định, bởi vậy luận văn có những điểm mới sau đây: - Khái quát những nét cơ bản về chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh. - Làm rõ khái niệm năng lực của đại biểu HĐND, khái niệm năng lực của đại biểu HĐND trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. - Đánh giá một cách toàn diện, có hệ thống thực trạng về năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh nhiệm kỳ 1999 - 2004 và từ 2004 đến nay trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. - Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao năng lực của đại biểu HĐND tỉnh Hà Tĩnh trong tham gia thực hiện chức năng quyết định. Trên cơ sở đó có thể nhân rộng mô hình này cho đại biểu HĐND cấp tỉnh ở các địa phương khác trên phạm vi cả nước. 7. Kết cấu của luận văn Với mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra và giới hạn đối tượng, phạm vi nghiên cứu như trình bày trên đây luận văn được kết cấu như sau: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương, 9 tiết. Chương 1 Cơ sở lý luận về năng lực của đại biểu hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong thực hiện chức năng quyết định 1.1. Vị trí, vai trò của đại biểu hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong thực hiện chức năng quyết định 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước Theo quy định tại Điều 2, Hiến pháp Việt Nam năm 1992 sửa đổi: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…” [25, tr.13]. Với khẳng định trên, ở nước ta, quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân. “Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các cơ quan đại diện đó là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”[25, tr.15]. Như vậy, trong bộ máy nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương đó. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Trong lịch sử phát triển của mình, HĐND đã làm được nhiều việc ích nước lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại biểu của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để xây dựng và củng cố chính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh. Tuy nhiên, về lý luận cũng như thực tiễn, chúng ta chưa quan tâm đúng mức đến việc xây dựng mô hình từng cấp và tổng kết kinh nghiệm trong hoạt động của HĐND. Vì thế, trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng như hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu yếu kém của bộ máy nhà nước. Chính vì vậy, có ý kiến cho rằng cần bỏ HĐND, hay nói cách khác, sự tồn tại của HĐND là không cần thiết, bởi hoạt động của nó rất hình thức, làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh, tốn kém. Đó là quan điểm hoàn toàn sai lầm vì nó trái với bản chất của Nhà nước ta - Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; theo đó phải có cơ quan đại diện của nhân dân ở trung ương cũng như ở địa phương, cơ sở để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Như vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là phải củng cố, kiện toàn HĐND để HĐND hoạt động thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND như Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định. Vị trí, vai trò của HĐND trong bộ máy nhà nước ta được khẳng định dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây: - Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển, HĐND các cấp đã khẳng định được vị trí, vai trò, và trách nhiệm của mình. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, HĐND có khả năng đoàn kết, tập hợp, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng. - Sự hiện diện của HĐND các cấp dưới sự lãnh đạo của Đảng có vai trò to lớn trong việc hình thành nhà nước kiểu mới ở nước ta, thể hiện được tính giai cấp sâu sắc, tính giai cấp thực sự của nhà nước, tạo niềm tin vững chắc cho nhân dân về một chính quyền của dân, do dân, vì dân. - HĐND các cấp đã trở thành trường học về quyền làm chủ của nhân dân. Những người có đủ năng lực, phẩm chất sẽ tham gia vào HĐND và thông qua họ, HĐND trở thành diễn đàn để người dân lao động thực hiện quyền làm chủ Nhà nước và xã hội của mình. Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời cho đến nay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý báu cho quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. - HĐND là cầu nối giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương, cơ sở. Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếp của mình, nhân dân thực hiện được quyền làm chủ trên phạm vi cả nước và trước hết làm chủ ở ngay địa phương, cơ sở. Trên những cơ sở thực tiễn và lý luận đó, Điều 119 Hiến pháp năm 1992 và Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều xác định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [25, tr.67]. Hiến pháp cũng quy định thẩm quyền rộng rãi cho HĐND, đảm bảo để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm và toàn quyền quyết định những vấn đề trọng đại của địa phương trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp và Pháp luật. Điều 120 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 ghi nhận: Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước [25, tr.120]. Như vậy, Hiến Pháp và pháp luật hiện hành quy định chung về vị trí, vai trò của HĐND các cấp.Từ những quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, có thể khái quát vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh trên các mặt sau đây: Thứ nhất, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương. ở địa phương, HĐND là cơ quan duy nhất được thành lập bằng một cuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể. Mọi quyết định của HĐND được thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số tương đối hoặc đa số tuyệt đối. Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở việc cơ cấu đại biểu trong Hội đồng. Mỗi địa phương căn cứ vào số lượng dân cư, có một số lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân, các cơ quan nhà nước và các khu vực dân cư. Điều này có nghĩa, HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại diện cho toàn thể nhân dân. Thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết của toàn dân sống trên địa bàn địa phương. Tính chất đại diện của HĐND khác với tính chất đại diện của Quốc hội. Hiến pháp năm 1992 xác định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 83); đại biểu Quốc hội là đại diện cho nhân dân cả nước (Điều 97). Còn HĐND là cơ quan chỉ đại diện cho nhân dân địa phương bầu ra mình, đồng thời chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương đó và cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cách thành lập HĐND, cơ cấu đại biểu, hình thức hoạt động…mới chỉ là dấu hiệu về mặt hình thức, còn hiệu quả hoạt động trong thực tế mới là cơ sở phản ánh đầy đủ nhất tính chất đại diện của HĐND. Song hiệu quả hoạt động thực tế hiện nay của HĐND chưa thực sự đáp ứng được lòng mong mỏi của nhân dân, mà mới chỉ phản ánh được phần nào bản chất dân chủ của chế độ nhà nước ta. Thứ hai, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thể hiện ở các mặt sau đây: + Được thành lập bởi các đại biểu do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. + Có quyền căn cứ vào pháp luật bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức danh của UBND là cơ quan chấp hành của mình; bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Hội thẩm nhân dân của Toà án nhân dân cùng cấp; cũng như có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra. + Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra nghị quyết để triển khai các mặt công tác ở địa phương. + Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương đồng thời chịu sự giám sát, hướng dẫn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ. Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiều phương diện, nhưng xét về mặt địa vị pháp lý không giống với Quốc hội. Quốc hội được Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nước về phạm vi, cấp độ cũng như thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp luật. ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. HĐND cũng là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng chỉ có quyền ban hành Nghị quyết - là loại văn bản dưới luật, phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế HĐND ở nước ta thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương. Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp về bản chất cũng là quyền lực của nhân dân. Vấn đề đặt ra là, bằng cách nào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung và HĐND nói riêng. 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Chức năng của HĐND là những phương diện hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND. Căn cứ vào Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND các cấp đều có 2 chức năng cơ bản là chức năng quyết định và chức năng giám sát. 1.1.2.1. Chức năng quyết định Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận như sau: HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước [31, tr.29]. Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm: + Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11). + Quyết định về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục, thể thao (Điều 12). + Quyết định về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13). + Quyết định về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14). + Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều 15). + Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16). + Quyết định việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17) Như vậy, nội dung, chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng, bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hoá, khoa học, quốc phòng, an ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là những căn cứ pháp lý để tạo ra môi trường thuận lợi cho chính quyền địa phương khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ đối với cử tri và cấp trên giao cho. ở đây chúng ta cần lưu ý, theo quy định của pháp luật, trong chức năng quyết định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của địa phương. Vì vậy, khi đưa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính dân chủ và tính khả thi trên thực tế, tránh tình trạng mọi vấn đề được quyết định trước, đến kỳ họp HĐND, đại biểu chỉ giơ tay biểu quyết một cách hình thức, không có sự bàn bạc, thảo luận. Thực hiện thảo luận và biểu quyết dân chủ là điều kiện đảm bảo chất lượng đối với các quyết định của Hội đồng. Để thực hiện chức năng quyết định, HĐND thông qua các kỳ họp ra các nghị quyết dựa trên nguyên tắc biểu quyết theo đa số. Để ban hành các nghị quyết quyết định các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, HĐND phải tiến hành các kỳ họp để lấy ý kiến của tập thể đại biểu. Kỳ họp chỉ được coi là hợp lệ khi có ít nhất 2/3 số đại biểu tham dự và các nghị quyết được coi là hợp pháp khi có tối thiểu quá nửa số đại biểu dự họp tham gia biểu quyết (trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND). Như vậy, để ban hành các nghị quyết, HĐND phải phát huy vai trò trí tuệ tập thể, phải được sự thống nhất ý chí của các đại biểu và phải đạt được sự đồng thuận với ý chí, nguyện vọng của cử tri và nhân dân địa phương. Bởi vậy, để các nghị quyết đạt được tính khả thi cao trong thực tế đòi hỏi các đại biểu phải thực sự có năng lực, có kỹ năng hoạt động tốt. Các đại biểu phải là những người thực sự có đức, có tài, tâm huyết với nhân dân, với sự nghiệp phát triển đi lên của địa phương và đất nước. Người đại biểu HĐND phải là người biết gần dân, biết tôn trọng nhân dân, biết lắng nghe và ti