Luận văn Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các xã miền núi đặc biệt khó khăn trên địa bàn tỉnh Bắc Giang hiện nay

Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã ở vùng dân tộc và miền núi có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư. Đảng, Nhà nước luôn chăm lo giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ cấp xã vùng dân tộc và miền núi. Ngay từ những ngày đầu cách mạng, Đảng ta đã chăm lo xây dựng lực lượng, đào tạo, bồi dưỡng và rèn luyện cán bộ, trong có đội ngũ cán bộ dân tộc và miền núi. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc" và "huấn luyện cán bộ là công việc gốc của Đảng". Từ sau Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI (tháng 12 năm 1986) nền kinh tế nước ta từng bước chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường. Giữa các vùng trong cả nước có sự khác biệt về trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Nhằm mục tiêu nâng cao nhanh đời sống vật chất tinh thần cho đồng bào cấp xã đặc biệt khó khăn vùng sâu, vùng xa, tạo điều kiện để đưa nông thôn các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển và hòa nhập vào sự phát triển chung của cả đất nước, Đảng, Nhà nước ta đã có nhiều chính sách ưu tiên, quan tâm đặc biệt đối với sự phát triển của cấp xã miền núi. Để thực hiện thắng lợi các chính sách đó, vấn đề chất lượng đội ngũ cán bộ cơ sở có ý nghĩa quyết định. Tại Hội nghị lần 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII đã khẳng định: "Cán bộ là nhân tố quyết định đến sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước, của chế độ". Theo chủ trương của Đảng, chúng ta đang tiếp tục thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng CNXH và bảo vệ Tổ quốc, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Mục tiêu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa là xây dựng nước ta thành nước công nghiệp, có cơ sở vật chất - kỹ thuật hiện đại, cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất tiến bộ, phù hợp với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, đời sống vật chất và tinh thần cao, quốc phòng an ninh vững chắc, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Từ nay đến năm 2020 ra sức phấn đấu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp. Văn kiện Hội nghị 7 Ban Chấp hành Trung ương 9 đặt ra mục tiêu cụ thể về phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo, nâng cao mức sống đồng bào các dân tộc. "Xây dựng đội ngũ cán bộ dân tộc thiểu số tại chỗ có phẩm chất và năng lực đáp ứng được yêu cầu của địa phương, củng cố hệ thống chính trị ở cơ sở trong sạch, vững mạnh" [26, tr.36]. Xã, phường, thị trấn là một cấp trong hệ thống hành chính 4 cấp của Nhà nước Việt Nam, là nơi gần dân nhất và trực tiếp đưa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào đời sống. Chính quyền cấp xã là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân. Mọi chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước đều được tổ chức thực hiện ở cơ sở. Vì vậy, chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ảnh hưởng trực tiếp đến sức mạnh của hệ thống chính trị ở cơ sở, tác động trực tiếp đến sự nghiệp cách mạng và đổi mới của Đảng và Nhà nước. Tại Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã xác định: Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không ức hiếp dân, trẻ hóa đội ngũ, chăm lo công tác đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ cơ sở [25, tr.167-168]. Bắc Giang là tỉnh nghèo có 44 xã miền núi đặc biệt khó khăn, có nhiều dân tộc, tôn giáo cùng sinh sống địa bàn, có vị trí địa lý phức tạp. Mặc dù đã được Đảng, Nhà nước có nhiều chính sách ưu đãi về phát triển kinh tế - xã hội, nguồn nhân lực nhằm đưa các xã này thoát khỏi tình trạng nghèo đói nhưng do sự thiếu hụt trầm trọng và yếu kém của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ cán bộ cơ sở nói riêng trong triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nên hiệu quả thu được qua việc thực hiện các chính sách này là chưa cao. Trong những năm qua việc tổng kết, đánh giá đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chậm được tiến hành, chưa có các giải pháp đồng bộ phù hợp với đặc thù đối với đội ngũ cán bộ công chức của tỉnh nói chung, cán bộ, công chức chính quyền cấp xã vùng núi đặc biệt khó khăn nói riêng. Với lý do đó tác giả chọn đề tài: "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các xã miền núi đặc biệt khó khăn trên địa bàn tỉnh Bắc Giang hiện nay". 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề nâng cao chất lượng và quản lý đội ngũ cán bộ công chức được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Đặc biệt, đề cập đến vấn đề cán bộ công chức chính quyền cấp xã có các công trình, các bài viết của các tác giả: Lê Đình Chếch: Về Nhà nước xã hội chủ nghĩa và công tác cán bộ chính quyền cấp xã ở Hải Hưng, Luận văn thạc sĩ Triết học, Hà Nội, 1994. PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm chủ biên: Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. TS Thang Văn Phúc và TS Chu Văn Thành đồng chủ biên: Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước cấp xã của Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước, Ban Tổ chức Cán bộ Chính Phủ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000. TS Nguyễn Văn Sáu và GS Hồ Văn Thông chủ biên: Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay, của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001; Thực hiện quy chế dân chủ và xây dựng chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003. Nguyễn Thị Hậu: Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã ở tỉnh Phú Thọ hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Hà Nội, 2003. Mạc Minh Sản: Hoàn thiện pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Hà Nội, 2003. PGS Hà Quang Ngọc: Đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở: thực trạng và giải pháp, Tạp chí Cộng sản số 2/1999. GS.TSKH Vũ Huy Từ: Một số giải pháp tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ cơ sở, Tạp chí Quản lý nhà nước số 5/2002. Th.S Dương Hương Sơn, Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở tỉnh Quảng Trị hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2004. Những tài liệu trên của các tác giả là nguồn tư liệu quý có giá trị tham khảo, kế thừa để chúng tôi tiến hành nghiên cứu đề tài của mình. Những công trình nói trên mới đề cập tới những vấn đề chung về cán bộ, công chức hay cán bộ, công chức cấp xã, hoặc chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu đối với đội ngũ cán bộ, công chức của một tỉnh, thành phố. Trong khi đó, đối với một tỉnh có nhiều đặc thù như ở Bắc Giang, việc nghiên cứu nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức cấp xã vẫn chưa có tác giả nào đầu tư nghiên cứu một cách cơ bản và hệ thống dưới giác độ Luật học. Vì vậy tác giả mạnh dạn nghiên cứu vấn đề này với lòng mong muốn góp phần nhỏ bé vào luận giải những vấn đề mà lý luận và thực tiễn đã và đang đặt ra. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích: Luận văn nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã miền núi đặc biệt khó khăn ở tỉnh Bắc Giang. Nhiệm vụ: - Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về cán bộ công chức chính quyền cấp xã, chất lượng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã thuộc khu vực miền núi đặc biệt khó khăn trên cơ sở hệ thống hóa quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh của Đảng và quy định của Nhà nước ta. - Phân tích làm rõ thực trạng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã của cấp xã miền núi đặc biệt khó khăn của tỉnh Bắc giang qua đó rút ra những vấn đề cần giải quyết. - Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã vùng núi đặc biệt khó khăn nhằm đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn ở tỉnh Bắc Giang và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các xã miền núi đặc biệt khó khăn trên địa bàn tỉnh Bắc Giang từ năm 1999 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội học và một số phương pháp khác. 6. Đóng góp về lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn Đóng góp về lý luận: - Góp phần hệ thống các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh của Đảng và Nhà nước về cán bộ, công tác cán bộ và xây dựng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã vùng núi, vùng sâu, vùng xa đặc biệt khó khăn. - Đánh giá đúng thực trạng chất lượng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã miền núi đặc biệt khó khăn và quá trình xây dựng đội ngũ này trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. - Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã miền núi đặc biệt khó khăn. ý nghĩa thực tiễn của luận văn: - Luận văn có thể cung cấp thêm các luận cứ khoa học giúp các cấp lãnh đạo của tỉnh Bắc giang trong công tác xây dựng đội ngũ cán bộ công chức chính quyền cấp xã vùng núi đặc biệt khó khăn. - Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy và nghiên cứu ở Trường Chính trị tỉnh, các Trung tâm chính trị huyện, ủy ban Dân tộc miền núi hoặc làm tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục luận văn gồm 3 chương, 7 tiết. Chương 1 Cơ sở lý luận về chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các xã miền núi đặc biệt khó khăn 1.1. chính quyền cấp xã và vị trí, vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của chính quyền cấp xã 1.1.1.1. Khái niệm chính quyền cấp xã Theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) là một cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính 4 cấp. Xã, phường, thị trấn được xác định là cấp cơ sở. Vì vậy, cấp xã chính là nền tảng của hệ thống chính trị, đóng vai trò thiết thực trong việc xây dựng chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, là yếu tố quyết định sự thành công của sự nghiệp cách mạng nước ta. Chính quyền cấp xã bao gồm HĐND và UBND, trong đó HĐND "là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". Còn UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. Xuất phát từ vị trí của chính quyền cấp xã trong hệ thống chính trị nên nó có vai trò rất quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân. Có thể khẳng định chính quyền cấp xã là cầu nối quan trọng giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân. - Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Vì vậy, cấp xã nói chung là cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng và kiểm nghiệm tính đúng đắn của đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong cuộc sống. - Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp giải quyết các yêu cầu của nhân dân. Trong thực tế cuộc sống, khi cần có sự can thiệp của chính quyền, thì nơi người dân tìm đến đầu tiên chính là chính quyền cơ sở. Điều này đã đúc rút thành câu thành ngữ "Quan thì xa, bản nha thì gần". Chính quyền cấp xã cũng là nơi trực tiếp đưa ra các giải pháp cần thiết theo thẩm quyền để giải quyết những yêu cầu chính đáng của người dân, tạo điều kiện cho người dân có cuộc sống bình yên, thực hiện có hiệu quả các quyền và nghĩa vụ của mình trước nhà nước và cộng đồng. - Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội ở địa phương. Tính hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã đóng vai trò quan trọng, chủ yếu trong việc cung cấp các dịch vụ công phục vụ nhân dân và bộ máy nhà nước. Từ đó, chính quyền cấp xã giúp cho cơ quan nhà nước cấp trên có những căn cứ để hoạch định các chính sách phát triển kinh tế - xã hội sát với yêu cầu của đời sống thực tế. - Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân địa phương để kịp thời phản ánh với cơ quan nhà nước cấp trên, giúp Nhà nước đề ra các biện pháp phù hợp với đặc điểm của mỗi địa phương. Thực tế ở một số địa phương như Thái Bình, Tây Nguyên... cho thấy, nếu không đi sâu sát nắm bắt nguyện vọng của nhân dân sẽ nảy sinh nhiều vấn đề rất phức tạp, dễ bị kẻ xấu lợi dụng, gây chia rẽ trong nội bộ nhân dân, phá vỡ mối quan hệ máu thịt giữa Đảng với nhân dân. Chính quyền cấp xã là trung tâm của hệ thống chính trị ở cơ sở; là địa bàn gắn trực tiếp nhất với cuộc sống nhân dân. Tất cả các tổ chức quyền lực nhà nước cấp trên cuối cùng đều phải thông qua vai trò của hệ thống chính quyền cấp xã và nếu không có chính quyền cơ sở vững mạnh các tổ chức chính quyền cấp trên khó có thể phát huy tác dụng. Các quan hệ của nhân dân với Đảng, với Nhà nước thể hiện trước hết và trực tiếp thông qua quan hệ của nhân dân với chính quyền cấp xã. Sức mạnh của hệ thống chính trị được chứng minh qua sức mạnh của chính quyền cơ sở. Cơ sở và chính quyền cơ sở là yếu tố quyết định sự thành bại của sự nghiệp đổi mới của cả nước nói chung và công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa nói riêng. Như vậy, chính quyền cấp xã là trung tâm của hệ thống chính trị cơ sở, là một trong các cấp chính quyền của nhà nước ta, bao gồm HĐND và UBND là những cơ quan quyết định và tổ chức thực hiện những chủ trương, biện pháp liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của nhân dân ở địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật. 1.1.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp xã Một là, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở trực tiếp tiếp xúc với nhân dân. Cán bộ, công chức cấp xã thực hiện quan hệ công tác không chỉ với tư cách là người thực thi quyền lực nhà nước mà còn là người trong mối quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời. Là người trực tiếp hàng ngày giải quyết các vấn đề liên quan đến lợi ích thiết thực của đời sống của nhân dân, cán bộ cấp xã phải đạt được: một mặt, đúng chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; mặt khác, phải thấu tình đạt lý trong quan hệ xóm làng. Sự nghiệp đổi mới, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước làm cho bộ mặt nông thôn thay đổi từng ngày trên các lĩnh vực đòi hỏi cán bộ chính quyền cấp xã phải có tư duy mới, trình độ và kiến thức mới về chính trị, kinh tế, khoa học - kỹ thuật, quản lý. Hai là, tổ chức bộ máy của chính quyền xã khác với các đơn vị hành chính cấp trên; ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương. Trong đó HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước, là cơ quan đại diện cho ý tchí và nguyện vọng của nhân dân địa phương và UBND là cơ quan chấp hành và đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mà không có các cơ quan tư pháp: Viện kiểm sát và Tòa án. Vì thế, chính quyền cấp xã phải quản lý nhà nước về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Ba là, chính quyền cấp xã là cấp thấp nhất, trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ cụ thể, là cấp đưa chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước vào thực tế cuộc sống. Ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã nói chung, chính quyền cấp xã còn phải căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương mình chủ động đưa ra các biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục nhân dân trong việc thực hiện đường lối, chính sách của Đảng; vận động nhân dân nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật; chủ động đưa những tiến bộ khoa học công nghệ vào sản xuất để tăng năng suất lao động, phát triển ngành nghề mới, tìm thị trường tiêu thụ sản phẩm của địa phương, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống của nhân dân địa phương. 1.1.1.3. Phân loại các đơn vị hành chính cấp xã Cấp xã là cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính 4 cấp. Tính đến tháng 10 năm 2002 nước ta có 8.971 xã [38, tr.6]. Qua 15 năm đổi mới chúng ta đã thu được nhiều thành tựu về kinh tế. Nó là nền tảng cho việc đổi mới hệ thống chính trị, trong đó có đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Đổi mới hệ thống chính trị trở thành xúc tác, động lực cho đổi mới kinh tế thu được kết quả. Một trong những yếu tố góp phần nâng cao vai trò của chính quyền cơ sở trong việc quản lý xã hội là Đảng, Nhà nước ta đã xác định được tiêu chí phân loại đơn vị hành chính cấp xã trên cơ sở các điều kiện tự nhiên, xã hội, địa lý, phong tục, tập quán. Theo Nghị quyết số 22 - NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 27-11-1989 về một số chủ trương, chính sách lớn phát triển kinh tế - xã hội miền núi thì cấp xã được phân loại thành: - Các xã miền xuôi. - Các xã miền núi: biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa. Việc phân chia này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện chính sách dân tộc và miền núi của Đảng và Nhà nước ta. Việt Nam là một quốc gia thống nhất gồm nhiều dân tộc cùng sinh sống, kề vai sát cánh với nhau trong suốt quá trình dựng nước và giữ nước. Các dân tộc thiểu số nước ta cư trú xen kẽ trên địa bàn rộng lớn, có vị trí chiến lược đặc biệt quan trọng về chính trị, kinh tế, an ninh, quốc phòng và bảo vệ môi trường sinh thái. Mỗi dân tộc có sắc thái văn hóa riêng, góp phần tạo nên sự đa dạng, phong phú của nền văn hóa Việt Nam thống nhất. Ngay từ khi mới ra đời và trong suốt quá trình lãnh đạo cách mạng Đảng ta luôn xác định vấn đề dân tộc có vị trí chiến lược quan trọng trong sự nghiệp cách mạng nước ta. Đảng ta luôn nghiên cứu những đặc trưng, cơ bản của khu vực miền núi - nơi sinh sống của phần lớn đồng bào dân tộc thiểu số nhằm đưa ra chủ trương chính sách phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng chính quyền cơ sở phù hợp đối với khu vực này. Trong bài phát biểu tại Hội nghị cán bộ miền núi ngày 1-6-1962 Hồ Chí Minh nhấn mạnh: "Miền núi đất rộng, người thưa, tình hình vùng này không giống tình hình vùng khác. Vì vậy, áp dụng chủ trương chính sách phải sát với tình hình thực tế ở mỗi nơi..." [34, tr.608]. Với sự quan tâm của Đảng và Nhà nước về việc ưu tiên phát triển khu vực miền núi, đời sống kinh tế - xã hội khu vực miền núi đã có những chuyển biến nhất định. Tuy nhiên, những tiến bộ đó nhìn chung còn chưa đáp ứng yêu cầu phát triển của bản thân các vùng miền núi và của cả nước. Có nhiều nguyên nhân nhưng nguyên nhân quan trọng nhất là những đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của miền núi chưa được khai thác đầy đủ. Trong Nghị quyết số 22 - NQ/TW ngày 27-11-1989 của Bộ Chính trị về một số chủ trương, chính sách lớn phát triển kinh tế - xã hội miền núi xác định: Phát triển kinh tế xã hội miền núi là một bộ phận hữu cơ của chiến lược phát triển kinh tế quốc dân... Việc cụ thể hóa và tổ chức thực hiện những chủ trương chính sách chung ở miền núi phải tính đầy đủ đến những đặc điểm về tự nhiên, lịch sử, kinh tế - xã hội, văn hóa, phong tục tập quán của miền núi nói chung và của riêng từng vùng, từng dân tộc, trong việc này cần đặc biệt nhấn mạnh vai trò năng động sáng tạo của địa phương và cơ sở [1, tr.1,2,5]. Để cụ thể hóa Nghị quyết số 22/NQTW ngày 27-11-1989 của Bộ Chính trị, Chính phủ ra Công văn 7189/QĐ-CP ngày 14-12-1995 kèm theo Công văn số 845-UB/TH ngày 6-12-1995 của ủy ban Dân tộc và miền núi công bố tiêu chí 3 khu vực miền núi, vùng cao. Trên cơ sở đó ngày 8-1-1996 ủy ban Dân tộc và miền núi ban hành Thông tư số 41/UB-TT quy định và hướng dẫn thực hiện tiêu chí từng khu vực ở vùng dân tộc - miền núi. Theo thông tư này các xã miền núi được hiểu như sau: Đơn vị hành chính xã miền núi là toàn xã hoặc 70% số thôn, bản của xã đó là miền núi. Đại bộ phận đất đai là đồi núi cao, dốc, có nơi rất dốc và cao nguyên, địa bàn đa dạng phức tạp, có nhiều sông tạo thành độ chia cắt lớn, là nơi sinh sống chủ yếu của các dân tộc thiểu số đó là miền núi. Tiêu chí để xác định một xã là xã miền núi cụ thể như sau: - Hai phần ba (2/3) diện tích đất đai của đơn vị có độ dốc 250 trở lên (là rừng và đất rừng). - Kinh tế - xã hội chậm phát triển so với đồng bằng. - Đất đai sản xuất vừa có ruộng nước (thung lũng bằng, bậc thang) vừa có sản xuất trên đất dốc. - Đời sống có nhiều khó khăn, giao thông đi lại không thuận lợi như đồng bằng. - Cư dân là dân tộc thiểu số và dân tộc đa số sống xen ghép hoặc các dân tộc thiểu số sống ghép với nhau hoặc sống riêng từng dân tộc trên một địa bàn miền núi. Do bị chi phối bởi yếu tố địa lý tự nhiên, kinh tế - xã hội đặc thù nên các xã miền núi ở nước ta có những nét khác biệt so với các xã vùng đồng bằng và đô thị biểu hiện qua các đặc điểm sau đây: - Các xã miền núi được hình thành bởi cộng đồng dân cư đa sắc tộc. Trên phạm vi địa bàn xã có nhiều dân tộc thiểu số cùng sinh sống. Điều đó cũng tác động đến cơ cấu đội ngũ cán bộ trong chính quyền. Chính quyền cấp xã miền núi còn phải thường xuyên tiếp nhận, giải quyết những vấn đề dân tộc . - Các xã miền núi được phân bố trên địa bàn hết sức rộng lớn nhưng chủ yếu là đồi núi, đất canh tác chiếm tỷ lệ thấp, lũ lụt, hạn hán cùng với nạn phá rừng đầu nguồn làm đất đai bị xói mòn, kém màu mỡ, điều kiện tự nhiên rất phức tạp, thách thức lớn cho chính quyền địa phương trong tổ chức, thực hiện phát triển kinh tế - xã hội. - Các xã miền núi có đội ngũ cán bộ chính quyền tương đối ổn định và trình độ hạn chế hơn so với các xã miền xuôi và đô thị, đa số chỉ có trình độ văn hóa cấp I và cấp II, hầu hết cán bộ cấp xã chưa được đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ. Tuyệt đại đa số cán bộ xã ở những xã đặc biệt khó khăn ở vùng miền núi phía Bắc là người dân tộc thiểu số và cán bộ nữ chiếm tỷ lệ rất nhỏ. Điều đó dẫn đến nhiều hạn chế trong việc nâng cao năng lực của mình. - Các xã miền núi là những nơi có địa hình phức tạp, đồi núi hiểm trở, là những nơi trọng yếu của công tác an ninh. Vì vậy chính quyền các xã miền núi phải rất chú trọng đến vấn đề an ninh. - Trình độ dân trí của nhân dân các xã miền núi thấp, kết cấu hạ tầng còn yếu kém. Nhiều nơi từ huyện đến xã xa tới 70-80km vẫn phải đi bộ. Tỷ lệ mù chữ vẫn còn rất cao, cơ sở khám chữa bệnh, học tập, số giáo viên phổ thông, cán bộ y tế và văn hóa còn rất thiếu thốn. Vì vậy, việc triển khai đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, của chính quyền địa phương gặp rất nhiều khó khăn do trình độ dân trí thấp và ảnh hưởng nặng của phong tục tập quán cổ truyền. Tính đến hết năm 1999 nước ta có 4100 xã miền núi. Trong suốt quá trình phát triển và trong mỗi bước đi của công cuộc đổi mới đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, giải pháp xã hội đối với miền núi và đồng bào các dân tộc thiểu số. Các cấp ủy Đảng và chính quyền các cấp đã có nhiều cố gắng trong tổ chức, chỉ đạo; đồng bào các dân tộc đã tích cực hưởng ứng và tích cực thực hiện các chủ trương, chính sách đó, đã tạo được những kết quả đáng mừng. Vai trò chính quyền các cấp nói chung, chính quyền cấp xã nói riêng ngày càng được phát huy trong sự nghiệp CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn. Tuy nhiên, do đặc điểm tự nhiên, điểm xuất phát kinh tế - xã hội của từng vùng khác nhau, tác động của cơ chế thị trường đã tạo ra sự khác biệt không đồng đều giữa các địa phương. Trên cơ sở đó Đảng, Nhà nước ta đã đưa ra tiêu chí phân định các xã miền núi thành 3 khu vực theo trình độ phát triển để từ đó có những chính sách phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với từng vùng, từng bước rút ngắn khoảng cách phát triển giữa miền núi và miền xuôi. - Khu vực I: đó là khu vực bước đầu phát triển. - Khu vực II: khu vực tạm ổn. - Khu vực III: khu vục khó khăn. Trong Báo cáo Chính trị Đại hội VIII của Đảng đã chỉ rõ: Giành nguồn lực thích đáng cho việc giải quyết những nhu cầu cấp bách, đặc biệt là vấn đề kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, để vùng còn kém phát triển, nhất là vùng cao, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc ít người, vùng sâu, vùng căn cứ cách mạng có bước tiến nhanh hơn, dần dần giảm bớt sự chênh lệch quá lớn về trình độ phát triển kinh tế - xã hội giữa các vùng, coi đây là một trọng tâm chỉ đạo của các ngành, các cấp [21, tr.90]. Từ những vấn đề trên đây là cơ sở lý luận và thực tiễn để chúng ta xây dựng tiêu chí, xác định từng khu vực với những đặc trưng về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, từ đó có chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với từng khu vực, đáp ứng nhiệm vụ thời kỳ CNH, HĐH đất nước. Tại Thông tư 41/UB-TT ngày 8-1-1996 của ủy ban Dân tộc miền núi quy định và hướng dẫn thực hiện tiêu chí từng khu vực ở vùng dân tộc và miền núi dựa vào 5 tiêu chí: điều kiện tự nhiên và địa bàn dân cư; cơ sở hạ tầng; các yếu tố xã hội, điều kiện sản xuất; đời sống. Thông qua quá trình dân