Luận văn Lịch sử phát triển và phương hướng hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức ở Việt Nam hiện nay

Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Một trong những vấn đề cơ bản và cấp bách đang được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm trong công cuộc đổi mới hiện nay đó là việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước XHCN Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Trong bộ máy Nhà nước, cán bộ, công chức phải thật sự là công bộc tận tuỵ phục vụ nhân dân. Pháp luật cán bộ, công chức là một hệ thống những QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội về cán bộ, công chức. Quy định vị trí vai trò của cán bộ, công chức trong bộ máy Nhà nước; quy định chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức; quy định việc tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ sẽ phát sinh cả quyền lợi và nghĩa vụ từ hai phía là nhà nước và cán bộ công chức. Để điều chỉnh được mối quan hệ này thì phải có pháp luật cán bộ, công chức. Do đó, pháp luật cán bộ, công chức có vai trò hết sức quan trọng trong cả quá trình xây dựng, phát triển và hoàn thiện bộ máy Nhà nước. Đặc biệt, trong quá trình chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Pháp luật cán bộ, công chức là phương tiện để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì vậy Nghị quyết Đại hội đại biều toàn quốc lần thứ VIII của Đảng đã khẳng định: Xây dựng và ban hành văn bản pháp quy về chế độ công vụ, công chức. Định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm thẩm quyền, quyền lợi và kỷ luật công chức hành chính. Quy định các chế độ đào tạo, tuyển dụng, sử dụng công chức. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước vừa có trình độ chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp cao, vừa giác ngộ về chính trị có tinh thần trách nhiệm, tận tuỵ, công tâm, vừa có đạo đức liêm khiết khi thi hành công vụ [13, tr.132]. Đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX lại tiếp tục khẳng định: Hoàn thiện chế độ công vụ, quy chế cán bộ, công chức, bảo đảm tính nghiêm túc, trung thực trong thi tuyển cán bộ, công chức trước hết là cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý về đường lối, chính sách, về kiến thức và kỹ năng quản lý hành chính nhà nước. Sắp xếp đội ngũ cán bộ, công chức theo đúng chức danh tiêu chuẩn. Định kỳ kiểm tra, đánh giá chất lượng cán bộ, công chức kịp thời thay thế cán bộ, công chức yếu kém, thoái hoá. Tăng cường cán bộ, có chế độ chính sách đào tạo, bồi dưỡng, đãi ngộ đối với cán bộ xã, phường, thị trấn [14, tr.135]. Điều đó khẳng định tầm quan trọng và vai trò to lớn của pháp luật CBCC. Trên cơ sở định hướng từ các văn bản, nghị quyết của Đảng, nhà nước ta đã ban hành nhiều VBQPPL tạo thành một hệ thống pháp luật CBCC mà bước đột phá đầu tiên là việc UBTVQH ban hành pháp lệnh CBCC ngày 26/02/1998. Sau một thời gian thực hiện pháp lệnh CBCC năm 1998 bộc lộ một số hạn chế trong quá trình quản lý, sử dụng đội ngũ CBCC. Do đó, UBTVQH đã ban hành pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2002 và hiện nay là pháp lệnh CBCC sửa đổi, bổ sung năm 2003. Trong suốt cả quá trình từ khi thành lập nước VNDCCH cho đến hiện nay pháp luật CBCC nói chung và pháp lệnh CBCC nói riêng đã phần nào bám sát các nhiệm vụ chính trị, đã cụ thể hoá được chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và nhà nước về công tác cán bộ. Ngay sau khi thành lập nước VNDCCH Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh 76/SL ban hành quy chế công chức Việt Nam mặc dù do hoàn cảnh chiến tranh, quy chế không được áp dụng nhưng nó vẫn có giá trị cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật cán bộ, công chức sau này. Trong điều kiện đất nước vừa có hoà bình, vừa có chiến tranh các VBQPPL về cán bộ, công chức là cơ sở pháp lý quan trọng để nhà nước quản lý có hiệu quả đối với đội ngũ cán bộ, công nhân, viên chức. Do đó, pháp luật cán bộ, công chức thời kỳ này có tác dụng huy động được đông đảo cán bộ, công chức tham gia vào công cuộc xây dựng cơ sở vật chất cho CNXH đồng thời đóng góp công sức vào công cuộc giải phóng miền Nam. Trong hơn 20 năm đổi mới, pháp luật cán bộ, công chức đã có bước phát triển nhất định xuất phát từ đường lối đổi mới và yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền. Có thể khẳng định rằng, pháp luật cán bộ, công chức qua các thời kỳ lịch sử đã theo kịp tiến trình đổi mới toàn diện của đất nước tạo ra một đội ngũ cán bộ, công chức cán bộ, công chức ngày càng trưởng thành, có phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ góp phần vào công cuộc cải cách hành chính và xây dựng BMNN Việt Nam trong sạch vững mạnh. Tuy nhiên, pháp luật cán bộ, công chức trong các thời kỳ lịch sử cũng như hiện nay còn bộc lộ một số hạn chế như: Số lượng các VBQPPL về cán bộ, công chức được ban hành khá nhiều nhưng hiệu lực pháp lý không cao; pháp luật còn thiếu tính ổn định chưa tương xứng với yêu cầu của một nền công vụ hiện đại; pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 dù đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng vẫn còn tản mạn, chắp vá; hệ thống các VBQPPL còn thiếu tính đồng bộ, nhiều chồng chéo, không thống nhất. Vì vậy, pháp luật cán bộ, công chức qua các giai đoạn lịch sử vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức vừa hồng, vừa chuyên. Mục tiêu chung của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 là: “Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước”. Một trong những mục tiêu cụ thể của chương trình là hoàn thiện hệ thống thể chế hành chính, cơ chế, chính sách phù hợp với thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Vì thế, việc đổi mới hoàn thiện pháp luật, cơ chế, chính sách về cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước là một yêu cầu cần thiết. Mặt khác, chúng ta đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, là thành viên của tổ chức thương mại Thế giới đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức ngoài phẩm chất, năng lực chuyên môn nghiệp vụ còn phải có trình độ quản lý nhà nước, ngoại ngữ, tin học, am hiểu luật pháp và thông lệ quốc tế được trang bị kiến thức về hội nhập đòi hỏi pháp luật cán bộ, công chức phải được hoàn thiện theo xu hướng đó. Xuất phát từ những lý do như trên mà tác giả đã chọn đề tài “Lịch sử phát triển và phương hướng hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức ở Việt Nam hiện nay”, để nghiên cứu, viết luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề pháp luật CBCC, hoàn thiện pháp luật CBCC đã được một số tác giả quan tâm nghiên cứu. Trên thực tế hiện nay đã có các công trình khoa học nghiên cứu và đề cập đến vấn đề này như sau: - “Đổi mới và hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức nhà nước ở nước ta’’ của tác giả Nguyễn Văn Tâm, luận án PTS luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1997. Đây là một công trình khoa học tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức nhà nước nhằm tạo môi trường pháp lý ổn định cho chế độ công chức nhà nước phù hợp với tình hình, đặc điểm của hệ thống chính trị nước ta. - “Pháp luật về công chức Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Kim Oanh, bảo vệ tại Viện Nhà nước pháp luật năm 2005. Đây là một công trình trình bày cơ sở lý luận về công chức, pháp luật về công chức Việt Nam; nghiên cứu thực trạng pháp luật công chức Việt Nam; những điểm mạnh và những vấn đề còn tồn tại của pháp luật công chức Việt Nam và tác giả đã đề xuất một số kiến nghị nhằm từng bước hoàn thiện pháp luật về công chức. - “Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay”, luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Minh Triết bảo vệ tại học viện Chính trị guốc gia Hồ Chí Minh, năm 2003. Công trình này đã đưa ra một số vấn đề cơ bản có tính lý luận về công chức hành chính nhà nước đồng thời có phân tích đánh giá tổng quát thực trạng pháp luật đưa ra kiến nghị giải pháp hoàn thiện. - “Đổi mới và hoàn thiện chế độ công chức Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, của tác giả Trịnh Xuân Toản, luận án thạc sĩ luật học bảo vệ tại Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật, năm 1997. - “Hoàn thiện pháp luật công chức ở Việt nam trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Mai Lan Hương, luận án thạc sĩ luật học bảo vệ tại Học viện Hành chính quốc gia, năm 1999. Công trình đã nêu những nội dung cơ bản về pháp luật công chức nhà nước, trọng tâm là đánh giá chế độ công chức cũng như pháp luật công chức hiện hành trên cơ sở pháp lệnh cán bộ công chức mới ban hành năm 1998. Đồng thời có đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật công chức nhà nước. Ngoài ra còn có các công trình khoa học có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề pháp luật cán bộ công chức và hoàn thiện pháp luật cán bộ công chức. - “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá” của tác giả PGS, TS Nguyễn Phú Trọng và PGS, TS Trần Xuân Sầm (đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức” của TS Thang Văn Phúc và TS Nguyễn Minh Phương (đồng chủ biên) Nxb Chính trị guốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2005. - “Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay” của tác giả Tô Tử Hạ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003. - “Tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức nhà nước” của Thang Văn Phúc, Tạp chí Cộng sản, số 22+23 - 2003. - “Đổi mới, hoàn thiện về cán bộ, công chức nhà nước” của tác giả Trịnh Xuân Toản, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 4 - 2003. - “Vài suy nghĩ về công tác quản lý đội ngũ, cán bộ công chức trong bộ máy nhà nước” của Ngọc Giang và Phạm Thắng của Tạp chí Quản lý nhà nước. - “Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” của TS Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Lý luận chính trị, tháng 1 - 2006. - “Đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta” của tác giả Nguyễn Văn Vinh. Tạp chí Hoạt động khoa học, số 4 - 2002. - “Về xây dựng cơ cấu ngạch công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước” của tác giả Vũ Đăng Minh, Tạp chí Quản lý nhà nước. - “Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức và trách nhiệm pháp lý của công chức” của tác giả Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2 - 2005. - “Công tác kế hoạch, đào tạo bồi dưỡng cán bộ công chức hiện nay” của tác giả Ngô Thành Can, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 12 - 2002. - “Những điểm mới của pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh cán bộ cán bộ, công chức” của tác giả Nguyễn Thị Thu Hà, Tạp chí Quản lý nhà nước. - “Những quan điểm cơ bản xây dựng đội ngũ công chức hành chính Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” của tác giả Chu Văn Thành và Hà Quang Ngọc, Tạp chí Cộng sản, số 19 - 2003. Trên đây là những công trình, tài liệu làm nguồn tư liệu tham khảo có giá trị mang tính lý luận và thực tiễn cao. Nhưng các công trình chỉ dừng lại nghiên cứu ở góc độ lý luận chung các vấn đề về pháp luật cán bộ, công chức; vấn đề xây dựng, hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức mà chưa có công trình nào đề cập đến vấn đề về lịch sử pháp triển của pháp luật cán bộ, công chức qua các thời kỳ lịch sử ở nước ta. Vì vậy, chúng tôi mong muốn việc nghiên cứu đề tài này góp phần nhỏ bé vào việc tổng kết các giai đoạn lịch sử của pháp luật cán bộ, công chức để giải quyết những vấn đề mà thực tiễn hiện nay đang đặt ra. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích: Nghiên cứu làm sáng tỏ một số vấn đề cơ bản có tính lý luận về pháp luật CBCC; phân tích đánh giá thực trạng pháp luật về CBCC qua các thời kỳ lịch sử ở Việt Nam, đặc biệt là trong những năm gần đây. Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu, phân tích, đánh giá, luận văn đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật CBCC ở Vệt Nam hiện nay. * Nhiệm vụ: Để đạt được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: - Xem xét giải quyết một số vấn đề có tính lý luận cơ bản về pháp luật CBCC như: Khái niệm pháp luật cán bộ, công chức; đặc điểm; những tiêu chí đánh giá pháp luật cán bộ, công chức qua các giai đoạn; những thành tựu của pháp luật CBCC trên thế giới Việt Nam có thể tham khảo. - Làm rõ quá trình hình thành phát triển và thực trạng pháp luật cán bộ công chức qua các thời kỳ lịch sử ở Việt Nam - Đưa ra các quan điểm, giải pháp để hoàn thiện pháp luật CBCC ở nước ta hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Pháp luật về cán bộ, công chức là một lĩnh vực rộng, liên ngành, có sự tham gia điều chỉnh của nhiều ngành luật khác nhau, nhưng trong khuôn khổ của luận văn chỉ giới hạn nghiên cứu pháp luật CBCC dưới góc độ lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật. CBCC theo quy định hiện nay có phạm vi rất rộng, không chỉ trong bộ máy hành chính nhà nước mà cả trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, trong các tổ chức đảng, đoàn thể. Luận văn đề cập đến các vấn đề có liên quan đến CBCC ở tất cả các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức đảng, đoàn thể. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Cùng với các quan điểm của Đảng và nhà nước ta về xây dựng, hoàn thiện nhà nước và pháp luật nói chung và pháp luật về CBCC nói riêng. Các phương pháp được sử dụng trong luận văn là các phương pháp của truyền thống của khoa học xã hội: Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học. 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn - Luận văn làm sáng tỏ vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật CBCC ở Việt Nam. - Khái quát được quá trình phát triển của pháp luật CBCC qua các thời kỳ cách mạng ở Việt Nam, đồng thời đưa ra những nhận xét, đánh giá về hệ thống pháp luật CBCC hiện hành. - Đề xuất một số giải pháp để hoàn thiện pháp luật CBCC Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 7. ý nghĩa của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận có liên quan đến pháp luật CBCC như: Phân tích để làm rõ khái niệm pháp luật CBCC; phân tích các đặc điểm cũng như đưa ra tiêu chí đánh giá pháp luật CBCC đồng thời, tổng kết đánh giá pháp luật CBCC qua các thời kỳ lịch sử ở Việt Nam cũng như pháp luật CBCC hiện hành trên cơ sở đó để đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật CBCC. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, giúp các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, bổ sung, hoàn thiện pháp luật CBCC ở Việt Nam hiện nay. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương, 6 tiết. Chương 1 những vấn đề lý luận về quá trình phát triển và phương hướng hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức ở Việt Nam 1.1. Khái niệm và đặc điểm của pháp luật cán bộ, công chức ở Việt Nam 1.1.1. Khái niệm pháp luật cán bộ, công chức Nhà nước XHCN ra đời đòi hỏi phải xây dựng một đội ngũ CBCC nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, đáp ứng cho sự vận hành của BMNN. Cùng với quá trình tổ chức nhân sự là việc ban hành các VBQPPL, điều chỉnh các quan hệ công vụ, quy định các vấn đề liên quan đến việc thiết lập các chức vụ, quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của CBCC và nhiều vấn đề khác có liên quan đến hoạt động công vụ của Nhà nước. Pháp luật CBCC là hệ thống các quy phạm pháp luật thuộc nhiều ngành luật khác nhau do các cơ quan nhà nước ở Trung ương, ở địa phương ban hành. Nó là một hệ thống những quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về CBCC, gọi là quan hệ công vụ, là quan hệ của các cơ quan nhà nước trong việc lựa chọn con người để uỷ thác, trao quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ và công vụ nhân danh nhà nước. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ thì phát sinh cả quyền lợi và nghĩa vụ từ hai phía là nhà nước và CBCC. Để bảo vệ được mối quan hệ này hay nói cách khác là bảo vệ quyền và nghĩa vụ của hai bên thì phải có pháp luật điều chỉnh nó. Pháp luật CBCC có vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng, phát triển và hoàn thiện chế độ công vụ của Nhà nước. Chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân điều đó đặt ra cho chúng ta những nhiệm vụ to lớn và cấp bách trong tổ chức và hoạt động của BMNN. Đó là cải cách nền hành chính theo hướng xây dựng một nền hành chính dân chủ trong sạch, vững mạnh chuyên nghiệp, hiện đại hoá hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Muốn thực hiện được điều đó, chúng ta phải xây dựng, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của đội ngũ CBCC và xây dựng thể chế, cơ chế để quản lý CBCC phù hợp với xu hướng cải cách, hoàn thiện BMNN hiện nay thông qua các quy phạm pháp luật về CBCC. Pháp luật CBCC có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm cho việc xây dựng, phát triển và vận hành của chế độ CBCC. Vì vậy, hầu hết các nước trên thế giới đều quan tâm, coi trọng việc xây dựng pháp luật CBCC. Sự ra đời của Nhà nước gắn liền với chức năng tổ chức nhân sự, phải có một lớp người đặc biệt chuyên làm chức năng quản lý và thực thi quyền lực để duy trì cho hoạt động của BMNN. Hiện nay đang có nhiều quan điểm khác nhau về pháp luật CBCC. Có ý kiến cho rằng: Pháp luật CBCC là những chính sách về CBCC của Nhà nước. Có người lại cho rằng: Pháp luật CBCC bao gồm các văn kiện có tính quy phạm liên quan đến việc quản lý nhân sự trong chính sách của chế độ công chức nhà nước [8, tr.41]. Theo một số tác giả các nước xã hội chủ nghĩa trước đây do đặc điểm về chính trị, một số văn bản của Đảng quy định về vấn đề CBCC cũng có hiệu lực như các quy phạm pháp luật CBCC mà các cơ quan Đảng, chính quyền nhà nước cấp dưới có trách nhiệm phải thi hành trong thực tiễn quản lý nhà nước. Các quan điểm trên chưa đi sâu nghiên cứu ý nghĩa, nội dung, bản chất cũng như hình thức của pháp luật CBCC nên chưa đưa ra được quan niệm có tính khái quát nhất về vấn đề này. Trên thực tế, đội ngũ CBCC là những con người, những nhân vật được nhà nước lựa chọn, giao cho họ một nhiệm vụ cụ thể để họ hoàn thành chức năng quản lý nhà nước. Đội ngũ này nhận sự "uỷ thác", "uỷ quyền" của Nhà nước, họ được lấy danh nghĩa nhà nước để thi hành chức trách, nhiệm vụ vì thế, mà nảy sinh quan hệ xã hội về CBCC nhà nước. PGS,TS Phạm Hồng Thái đưa ra định nghĩa: Pháp luật về công vụ, cán bộ, công chức nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định các nguyên tắc của chế độ công vụ, trật tự hoạt động công vụ, điều chỉnh các hoạt động về công vụ, cán bộ, công chức bao gồm: Thiết lập các chức vụ cán bộ, công chức; các quyền nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ; việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức và các vấn đề khác trong chính sách cán bộ, công chức nhà nước [51, tr.115]. Do pháp luật CBCC là lĩnh vực pháp luật liên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật trong các ngành luật như: Luật Lao động, Luật Hình sự, Luật Hành chính. Trong đó, điều chỉnh các quan hệ xã hội trực tiếp liên quan tới CBCC ở các vấn đề như: chế độ làm việc, chế độ nghỉ ngơi, chế độ trợ cấp bảo hiểm xã hội, ốm đau, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, chế độ thai sản, chế độ hưu trí, chế độ tử tuất... do Luật Lao động điều chỉnh. Luật Hình sự thì quy định một số tội danh chỉ do chủ thể là CBCC thực hiện trong khi thi hành công vụ và một số quy phạm pháp luật quy định về vấn đề tội phạm chức vụ. Luật Dân sự điều chỉnh, quy định về vấn đề bồi thường thiệt hại do CBCC nhà nước gây ra. Như vậy, các quy phạm pháp luật về CBCC ở nước ta nằm trong nhiều ngành luật khác nhau Như vậy, thực chất pháp luật CBCC là một hệ thống các VBQPPL quy định những vấn đề sau đây: - Những quy định về địa vị pháp lý của CBCC: Địa vị pháp lý của CBCC thể hiện rõ mối quan hệ của Nhà nước và vị trí của bản thân CBCC thông qua quyền hạn và trách nhiệm của họ được quy định trong pháp luật. Quyền lợi của CBCC là những gì mà nhà nước quy định cho họ được hưởng do hoạt động nhiệm vụ, công vụ của họ mang lại như: CBCC được hưởng tiền lương và các chế độ chính sách khác; Có quyền tham gia các hoạt động chính trị - xã hội; Được tạo điều kiện để học tập nâng cao trình độ. Xét ở một góc độ nhất định quyền hạn của CBCC bao gồm các quyền gắn với nghĩa vụ của CBCC, nhưng không phải bất cứ quyền và nghĩa vụ nào cũng là quyền hạn mà quyền hạn của CBCC chỉ bao hàm những quyền và nghĩa vụ mang tính chất quyền lực và có giá trị bắt buộc đối với các chủ thể khác. CBCC không được tự ý mở rộng, thu hẹp hay không thực hiện quyền hạn đó mà buộc phải thực hiện quyền hạn của mình một cách tích cực để hoàn thành tốt nhiệm vụ, công vụ được giao. - Các quy định về điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ về quyền hạn, trách nhiệm của CBCC. Đó là các vấn đề về tuyển dụng, bổ nhiệm CBCC, thăng chức, cách chức, thuyên chuyển, điều động CBCC, khen thưởng, kỷ luật, hưu trí và sa thải... Đây là những vấn đề rất quan trọng trong pháp luật CBCC vì nó là những yếu tố để nhà nước có thể lựa chọn được những CBCC có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định và bố trí họ vào một vị trí công việc thích hợp mà họ có đủ khả năng để hoàn thành những nhiệm vụ mà nhà nước giao phó. - Các quy định về tổ chức quản lý, sử dụng CBCC, cơ quan quản lí CBCC, các quy định về chế độ đào tạo, bồi dưỡng phân loại, xếp hạng, đánh giá CBCC. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lạnh đạo của Đảng thì vấn đề quản lý sử dụng CBCC là một vấn đề quan trọng nhằm xây dựng được một đội ngũ CBCC trong sạch vững mạnh. Sử dụng CBCC không chỉ là vấn đề có tính kỹ thuật, khoa học mà là cả một nghệ thuật. Việc sử dụng CBCC có hiệu quả đòi hỏi các nhà tổ chức, quản lý phải thực sự sáng tạo vì tiềm năng của con người, của nhân loại là vô hạn còn khả năng của mỗi cá nhân lại là hữu hạn. Đây là vấn đề quan trọng trong công tác cán bộ của Đảng và Nhà nước ta, việc sử dụng CBCC cần kết hợp hai yếu tố đó là các tiêu chuẩn do nhà nước quy định và phẩm chất, năng lực của CBCC. Ngoài ra, sử dụng CBCC phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa sự đóng góp của CBCC và các chế độ vật chất mà họ được hưởng. - Những quy định về đãi ngộ như chế độ tiền lương, phúc lợi, chế độ bảo hiểm, những bảo đảm về danh dự nhân phẩm cho CBCC khi thi hành công vụ. Những quy định này nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của CBCC đồng thời thể hiện trách nhiệm của cơ quan tổ chức trong quản lý sử dụng CBCC tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc xử lý CBCC vi phạm kỷ luật và pháp luật trong quá trình thực thi công vụ. - Những quy định về vấn đề truy cứu trách nhiệm đối với CBCC khi họ có hành vi vi phạm pháp luật. CBCC có nghĩa vụ thực thi công vụ, nhiệm vụ của mình; Phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thi hành nhiệm vụ, công vụ của mình; Cán bộ lãnh đạo còn phải chịu trách nhiệm về việc thi hành nhiệm vụ, công vụ của CBCC thuộc quyền. Đây là cơ sở, phương tiện để nhân dân tham gia kiểm tra giám sát đối với CBCC khi thi hành công vụ góp phần ngăn chặn kịp thời các hành vi lạm quyền, tham nhũng. - Các quy định về hiệu lực của VBQPPL và thẩm quyền giải thích, hướng dẫn thi hành pháp luật về CBCC. Từ sự phân tích có thể đi tới khái niệm pháp luật CBCC như sau: Pháp luật CBCC bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự luật định nhằm quy định vị trí, vai trò, chức năng của cán bộ, công chức; bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay. 1.1.2. Đặc điểm của pháp luật cán bộ, công chức Pháp luật CBCC có những đặc điểm chung bắt nguồn từ bản chất của pháp luật và bản chất của nhà nước, nhưng nó có những dấu hiệu đặc trưng bị quy định bởi chính hệ thống những quy phạm pháp luật về CBCC. Do đó, pháp luật CBCC có các đặc điểm sau: Thứ nhất: Pháp luật CBCC ra đời từ rất sớm và không ngừng phát triển theo sự phát triển của xã hội. Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, nhân dân ta đã đập tan bộ máy thực dân phong kiến và bãi bỏ những trật tự bất công, vô lý đồng thời cũng thực hiện sự tách biệt giữa CBCC với các tầng lớp lao động khác. Mặc dù trong những năm đầu chính quyền còn non trẻ, đứng trước vô vàn khó khăn nhưng quán triệt tư tưởng của Bác Hồ là “vừa kháng chiến, vừa kiến quốc’’, Chính phủ cách mạng lâm thời đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nghiên cứu để thiết lập một chế độ công chức mới bắt nguồn từ hiến pháp 1946 và các văn bản pháp luật khác. Đây chính là cơ sở pháp luật CBCC đầu tiên ở nước ta và nó là cơ sở cho việc hình thành các VBQPPL CBCC về sau. Trong giai đoạn “vừa kháng chiến vừa kiến quốc” Chính phủ cũng đã ban hành các VBQPPL làm cơ sở để quản lý đội ngũ CBCC. Trong giai đoạn này tuy PLCBCC mới hình thành nhưng đã thực sự góp phần làm tăng thêm hiệu lực