Luận văn Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương

Môc lôc Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 6 1.1. Khái quát về Hội đồng nhân dân 6 1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 19 Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG TỪ 2004 ĐẾN NAY 31 2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế xã hội tỉnh Hải Dương 31 2.2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương từ 2004 đến nay 33 Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG 64 3.1. Quan điểm chỉ đạo về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương 64 3.2. Giải pháp về tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương 67 KẾT LUẬN 86 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89 PHỤ LỤC 94  DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân UBHC : Ủy ban hành chính TAND : Tòa án nhân dân VKSND : Viện kiểm sát nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một trong những nhiệm vụ quan trọng mà toàn Đảng, toàn dân ta đã và đang không ngừng phấn đấu thực hiện. Trong hơn 20 năm đổi mới vừa qua, Đảng và Nhà nước ta thường xuyên quan tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nói chung, của Hội đồng nhân dân nói riêng. Chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND đó được thể hiện trong nhiều văn kiện của Đảng, như: Văn kiện các Đại hội VI, VII, VIII, IX, X của Đảng, Văn kiện Hội nghị giữa nhiệm kỳ Khoá VII, Văn kiện Hội nghị Trung ương 8 Khoá VII, Văn kiện Hội nghị Trung ương 3,7 Khoá VIII. Những quan điểm, chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong các văn kiện nêu trên đều được kịp thời cụ thể hoá thành các quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, và một số văn bản pháp luật khác. Gần đây, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khoá X đề cập sâu đến mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường với việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp này tại một số địa phương. Cho đến nay, hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp đã có những chuyển biến rõ rệt, đóng góp tích cực vào thành tựu chung của sự nghiệp đổi mới và xây dựng nhà nước pháp quyền xó hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Tuy nhiên, theo đánh giá của nhiều báo cáo chính thức, hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng, vẫn còn biểu hiện hình thức; chưa thực hiện tốt vai trò, chức năng như Luật định; hiệu lực, hiệu quả còn thấp, thậm chí trong dư luận còn có ý kiến cho rằng Hội đồng nhân dân chưa có thực quyền. Trong khi đó HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng; là cầu nối giữa Trung ương và địa phương trong việc thực thi đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước tại địa phương và là nơi trực tiếp ra các quyết định về những chủ trương chính sách lớn liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Hơn nữa, theo Khoản 2, Điều 3, Nghị quyết số 725/2009/NQ - UBTVQH tại một số địa phương thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, HĐND cấp tỉnh sẽ thực hiện thêm một số hoạt động giám sát (giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân huyện, quận). Vì vậy, việc đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói chung và HĐND tỉnh Hải Dương nói riêng là rất cần thiết. Căn cứ Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND tỉnh Hải Dương tiến hành giám sát tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND và tổ chức Đoàn giám sát. Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đó đạt được những thành tựu nhất định, hiệu quả của hoạt động giám sát đã có bước phát triển. Các chủ thể giám sát đó đưa ra được nhiều kiến nghị quan trọng, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; đối tượng giám sát đã có chọn lọc; địa bàn, lĩnh vực giám sát tiêu biểu; thời gian giám sát phù hợp. Bên cạnh những ưu điểm kể trên hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương vẫn còn những hạn chế như: còn mang tính hình thức, giám sát chưa sâu, hiệu quả giám sát chưa cao; một số kiến nghị còn chung chung chưa chỉ rõ thực chất của vấn đề giám sát, chưa nêu rõ hướng khắc phục, việc thực hiện kiến nghị của cơ quan giám sát chưa nghiêm; các cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát chưa thực sự coi trọng hoạt động giám sát. Từ những vấn đề trên cho thấy rằng việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND nói chung, của HĐND tỉnh nói riêng là nhu cầu cấp thiết. Đặc biệt việc đi sâu nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tại một địa bàn cụ thể như tỉnh Hải Dương lại càng có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng. Chính vì thế, tôi đó lựa chọn đề tài: "Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương" làm Luận văn Thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Nghiên cứu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng đã được nhiều đề tài tiếp cận. Có thể kể ra đây một số công trình tiêu biểu sau: - Bàn về tính chất của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, PGS,TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 12/2003 - Quyền giám sát của Hội đồng nhân dân và kỹ năng giám sát cơ bản, TS Phạm Ngọc Kỳ, (2001), Nxb Tư pháp, Hà Nội; - Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nam Định, Đề tài đó được bảo vệ thành công tháng 02/2009; - Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Thanh Hoá, Đề tài đó được bảo vệ thành công tháng 3/2006; - Nâng cao hiệu lực giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sỹ Luật học, Vũ Mạnh Thông, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh,1998; - Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, Luận văn thạc sỹ Luật học, Phạm Quang Hưng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2007; Tình hình trên cho thấy việc nghiên cứu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng trong thập niên đầu thế kỷ XXI đã có những bước phát triển đáng kể. Nhìn chung, các đề tài dưới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập đến các vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, như: chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, hình thức giám sát. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện và đầy đủ về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh trên một địa bàn cụ thể ở Hải Dương với tính chất là một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được qua đó đưa ra được những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Luận văn nghiên cứu các qui định của pháp luật về vị trí, chức năng của HĐND, khái niệm, đặc điểm, vai trò, yêu cầu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Luận văn đi sâu vào trọng tâm là phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương, từ đó tìm ra các ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế. Trên cơ sở đó, Luận văn sẽ đưa ra các quan điểm, giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói chung và Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ Nhiệm vụ của Luận văn là phân tích vị trí, chức năng của Hội đồng nhân dân; khái niệm, đặc điểm, vai trò, yêu cầu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. Luận văn còn tập trung đi sâu phân tích thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương để tìm ra ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế; trên cơ sở đó đưa ra quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và được giới hạn trong thực tiễn hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương từ năm 2004 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước kiểu mới, về Hội đồng nhân dân, chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp luận của triết học Mác- Lênin kết hợp với các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, khảo sát thực tế, xin ý kiến chuyên gia... 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn Với việc đi sâu nghiên cứu những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương, Luận văn sẽ có những đóng góp mới như sau: - Luận văn sẽ góp phần làm rõ thêm về mặt lý luận và thực tiễn về vị trí, chức năng của Hội đồng nhân dân; khái niệm, đặc điểm, vai trò, yêu cầu của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. - Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương từ 2004 đến nay. - Luận văn đưa ra các quan điểm chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương. - Đưa ra những giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Hải Dương. 7. Ý nghĩa của luận văn Kết quả nghiên cứu của Luận văn có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận thức và kiến thức pháp lý trong hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói chung, của HĐND tỉnh Hải Dương nói riêng; qua đó đưa ra được các giải pháp để tăng cường hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương. Luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các cán bộ hoạt động nghiên cứu giảng dạy ở cấp tỉnh, hay những người quan tâm đến đề tài này. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, Luận văn gồm 3 chương, 6 tiết. Chương 1 HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 1.1. KHÁI QUÁT VỀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1.1. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng chủ yếu chỉ dừng ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền ở địa phương. Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp địa phương, cụ thể là cấp tỉnh, chưa hình thành rõ ràng. Tuy nhiên, nguyên lý cơ bản nhất, xuyên suốt, đó là: HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra để thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương. Theo qui định tại Điều 119 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, thì: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" [47, tr.185]. Như vậy, HĐND được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên. Hiện nay, bộ máy nhà nước ta được tổ chức thành bốn cấp hành chính: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Cấp trung ương là cấp vĩ mô, tổ chức quản lý toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Cấp tỉnh, huyện, xã là cấp cụ thể hóa các đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương. Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chủ trương, chính sách thì cấp địa phương là cấp tổ chức, thực hiện chủ trương, chính sách. Vì vậy, với vai trò là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương, cấp tỉnh là cấp quan trọng trong việc chuyển tải chủ trương, chính sách từ trung ương xuống tới người dân. Quá trình chuyển tải chính sách từ trung ương đến cơ sở, cấp tỉnh được pháp luật trao cho những thẩm quyền nhất định trong việc thực hiện chức năng quản lý trên địa bàn lãnh thổ. Xét dưới góc độ tự chủ và quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. Đại hội X của Đảng chỉ rõ: Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân... Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND, đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của HĐND... [17, tr. 126-127]. HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân bầu ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương. Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định hướng phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình. HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, nhưng tính chất đại diện của HĐND khác với tính chất đại diện của Quốc hội. Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 83) và đại biểu Quốc hội là người đại diện cho nhân dân cả nước (Điều 97); còn HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương và đại biểu HĐND là người đại diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương. Tính chất đại diện của HĐND được thể hiện ở những khía cạnh sau đây: - Các đại biểu HĐND do cử tri bầu ra bằng hình thức phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các cơ quan khác của chính quyền địa phương không được thành lập theo trình tự này. - HĐND có cơ cấu đại biểu đại diện cho các tầng lớp xã hội, các thành phần xã hội được phân bổ trên các địa bàn lãnh thổ của địa phương. - Các đại biểu HĐND là những người tiêu biểu, ưu tú trong nhân dân, đại diện cho y chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Tính chất quyền lực của HĐND thể hiện ở một số mặt sau: - Căn cứ vào những quy định của pháp luật, HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong tổ chức của mình (Thường trực HĐND, các Ban của HĐND); - Căn cứ vào nhưng quy định của pháp luật, HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh của UBND (là cơ quan chấp hành của mình, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương); - Căn cứ vào nhưng quy định của Hiến pháp và pháp luật, HĐND ban hành các Nghị quyết để triển khai các mặt công tác ở địa phương. - HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. Tính chất đại diện và tính chất quyền lực của HĐND có quan hệ biện chứng với nhau. Tính đại diện là tiền đề bảo đảm để HĐND trở thành cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Và chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND mới có đủ quyền năng thực hiện được tính chất đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Tuy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng xét về vị trí pháp lý, HĐND không giống với Quốc hội, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất. Sự khác biệt ở đây không chỉ ở phạm vi, cấp độ mà ở thẩm quyền. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm Hiến pháp, làm luật, sửa đổi luật. HĐND cũng là cơ quan quyền lực nhưng chỉ có quyền ban hành Nghị quyết trong phạm vi địa phương. Như vậy, với vị trí, tính chất của HĐND được quy định trong Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND vừa là một cơ quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho nhân dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương trên mọi mặt kinh tế, xã hội. 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân Chức năng của Hội đồng nhân dân là những phương diện hoạt động chủ yếu của Hội đồng nhân dân nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân. Với vị trí, tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan, đại diện cho nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân có các chức năng cụ thể sau: 1.1.2.1. Chức năng quyết định Chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân được quy định rõ đối với từng cấp từ Mục 1 đến mục 3, Chương II của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Đối với cấp tỉnh, thì HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng trong phạm vi địa phương như sau: + Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội (Điều 11); + Quyết định về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao (Điều 12); + Quyết định về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13); + Quyết định về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14); + Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều 15); + Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16); +Quyết định về việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17) [47, tr.12- 33]. Chức năng này thể hiện ở các quyết định mà HĐND ban hành. Căn cứ vào nội dung, quyết định được chia làm hai loại: + Các quyết định về biện pháp nhằm đảm bảo việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, hoàn thành nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao, hoàn thành nghĩa vụ đối với cả nước. Ví dụ: quyết định về việc thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo; quyết định về việc thi hành pháp luật... + Các quyết định về biện pháp xây dựng địa phương vững mạnh trên các mặt: kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng chính quyền, ổn định và nâng cao đời sống nhân dân. Ví dụ, như quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở địa phương; quyết định về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội.... Khi nghiên cứu sâu hai loại quyết định này, chúng ta thấy chúng có quan hệ chặt chẽ với nhau, quy định lẫn nhau. Nếu HĐND chỉ chú ý các biện pháp xây dựng địa phương, xây dựng bộ máy chính quyền, chú ý đến lợi ích của địa phương, không chú ý đến lợi ích chung của đất nước dễ sa vào cục bộ địa phương, tự cô lập và không thể tạo ra được môi trường ổn định để phát triển. Nhưng nếu chỉ chú ý đến loại quyết định vì lợi ích chung của đất nước mà thiếu tính chủ động, sáng tạo trong việc đề ra các quyết định xây dựng địa phương, thì các quyết định vì lợi ích chung sẽ không đáp ứng được mong mỏi của nhân dân địa phương. Vì thế, trong việc ban hành quyết định phải đảm bảo lợi ích chung của cả nước và lợi ích của nhân dân địa phương. Như vậy, nội dung chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương của HĐND là rất rộng, bao gồm tất cả mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội, văn hóa, khoa học, quốc phòng, an ninh... Điều này càng xác định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND đối với chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là những căn cứ pháp lý tạo môi trường thuận lợi để chính quyền địa phương khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có ở địa phương nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn mọi nhiệm vụ mà nhân dân và cấp trên giao cho. 1.1.2.2. Chức năng giám sát Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: "Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc tuân thủ pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức y tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương". Cụ thể, HĐND tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện các quyết định của HĐND trong phạm vi địa phương. Các quyết định của HĐND đều được thể hiện dưới hình thức nghị quyết. Vì thế, chức năng này được triển khai trên các mặt công tác: tuyên truyền, phổ biến nghị quyết trong nhân dân qua hoạt động của đại biểu, Tổ đại biểu và các cơ quan chức năng thuộc UBND; Thường trực HĐND chỉ đạo, đôn đốc UBND triển khai thực hiện nghị quyết của HĐND, trong đó có việc ban hành các văn bản cụ thể hóa (quyết định, chỉ thị) đề ra các biện pháp thực hiện. HĐND giám sát việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của các cơ quan chịu sự giám sat của HDND, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cùng cấp, thông qua việc xem xét các báo cáo của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp, thông qua hoạt động của đại biểu HĐND trong kỳ họp và giữa hai kỳ họp nhất là qua chất vấn của đại biểu HĐND tại kỳ họp của HĐND. Chức năng giám sát có mối quan hệ chặt chẽ với chức năng quyết định của HĐND. Chức năng giám sát là cơ sở kiểm nghiệm tính đúng đắn của các quyết định trên thực tiễn, là biện pháp phát hiện kịp thời các vi phạm của mọi chủ thể trong hoạt động tuân thủ pháp luật. Ngược lại, các quyết định về chủ trương chính sách lớn tại địa phương là cơ sở cho hoạt động giám sát được tôn trọng trên thực tế, tạo định hướng cho hoạt động giám sát tập trung vào các vấn đề cấp bách của địa phương. 1.1.2.3. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - Giai đoạn 1945- 1959 Ngay từ khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, cơ chế giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước đã được đề cao, trong đó có việc nhân dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước. Đối với bộ máy nhà nước, cơ chế giám sát tự thân trong nội bộ các cơ quan nhà nước được thực hiện thông qua việc cơ quan cấp trên giám sát cơ quan cấp dưới, cơ quan dân cử giám sát cơ quan hành pháp và tư pháp. Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945, văn bản đầu tiên đặt nền móng cho việc xây dựng chính quyền địa phương, đã có những quy định sơ khai về quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh. Mặc dù trong Sắc lệnh không có một quy định nào nhắc đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh, nhưng thông qua những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh, có thể thấy hình thức giám sát đầu tiên đã được quy định. Đó là quyền bỏ phiếu tín nhiệm UBHC tỉnh và UBHC kỳ của HĐND tỉnh và hậu quả pháp lý của hình thức giám sát này. Điều thứ 48 và 59 của Sắc lệnh số 63/SL qui định: Khi một phần ba (1/3) tổng số hội viên tất cả các Hội đồng nhân dân tỉnh yêu cầu phúc quyết Uỷ ban hành chính tỉnh thì Uỷ ban hành chính tỉnh phải triệu tập ngay Hội đồng nhân dân tỉnh để bỏ phiếu tín nhiệm... Nếu quá nửa tổng số hội viên của Hội đồng nhân dân tỉnh bỏ phiếu không tín nhiệm UBHC thì UBHC tỉnh bắt buộc phải từ chức... Khi một phần ba tổng số hội viên tất cả các HĐND tỉnh yêu cầu phúc quyết UBHC kỳ thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ phái người về tổ chức cuộc bỏ phiếu tín nhiệm... Nếu quá nửa tổng số hội viên HĐND tỉnh không tín nhiệm UBHC kỳ thì UBHC kỳ phải xin từ chức... [3]. Có thể thấy rằng trong văn bản đầu tiên quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, thì quyền giám sát, hình thức giám sát và đối tượng giám sát còn đơn giản, chỉ là UBHC tỉnh mà không có giám sát cá nhân từng thành viên của UBHC. Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên được ban hành trong đó các quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, phải đến năm 1958, văn bản luật đầu tiên quy định chi tiết về tổ chức, hoạt động của HĐND, UBND được ban hành với tên gọi là Luật tổ chức chính quyền địa phương. Trong Luật này, những quy định về “giám sát” của HĐND tỉnh được mở rộng hơn, mặc dù cũng chưa có một điều nào ghi nhận cụ thể HĐND có quyền giám sát. Khoản 5, 7, 8, Điều 7 của Luật quy định quyền giám sát của HĐND tỉnh không chỉ còn giới hạn trong việc bỏ phiếu tín nhiệm UBHC bao gồm: 1) Thẩm tra và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách. 2) Thẩm tra các báo cáo công tác của UBHC cấp mình. 3) Sửa đổi hoặc huỷ bỏ những nghị quyết không thích đáng của UBHC cấp mình, của HĐND và UBHC cấp dưới. Xét duyệt những nghị quyết của HĐND và UBHC cấp dưới trong các trường hợp do luật lệ quy định. - Giai đoạn 1959 - 1980 Giai đoạn này Nhà nước ta ban hành Hiến pháp 1959. Đây là Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ mới, thời kỳ xây dựng xã hội chủ nghĩa kết hợp với đấu tranh thống nhất đất nước. Hiến pháp quy định những vấn đề cơ bản nhất về HĐND cấp tỉnh, ngoài ra có đề cập một vài quyền của HĐND tỉnh gián tiếp liên quan tới hoạt động giám sát ở khía cạnh hậu quả pháp lý, như: quyền sửa đổi, bãi bỏ văn bản của UBHC cấp tỉnh, HĐND và UBHC cấp huyện; giải tán HĐND cấp huyện ... Năm 1962, Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp. Chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 ít hơn về số lượng điều luật, chủ thể, đối tượng, hình thức và hậu quả pháp lý. Tuy nhiên, một hình thức giám sát lần đầu tiên được đưa vào luật, đó là quyền chất vấn của đại biểu HĐND. "Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Uỷ ban hành chính và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban hành chính” (Điều 33 ). - Giai đoạn 19