Luận văn Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước

Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và của Đảng ta đều thống nhất về vai trò, vị trí của nhân dân, khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn nhắc nhở: “Nước ta là một nước dân chủ, bao nhiêu lợi ích đều vì dân, bao nhiêu quyền hạn đều của dân... Chính quyền từ xã đến Chính phủ Trung ương đều do dân cử ra” [29, tr.698]. Điều 2, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) ghi: “Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Dân chủ trực tiếp là hình thức thể hiện ý chí trực tiếp của chủ thể quyền lực về những vấn đề chính yếu, cơ bản của một tập thể, một cộng đồng, một xã hội. Các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm ghi nhận ý chí đó và bảo đảm đưa vào thực hiện trong cuộc sống. Dân chủ đại diện là hình thức thể hiện ý chí không trực tiếp từ chủ thể quyền lực mà thông qua đại diện do chủ thể bầu ra để thực hiện quyền do chủ thể uỷ thác. Nhân dân (chủ thể quyền lực) có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan, cá nhân đại diện cho mình để thực hiện quyền lực nhà nước nhằm hạn chế sự tuỳ tiện, lạm dụng ở đó. Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua cơ quan nhà nước và là của nhân dân, do đó cần phải được nhân dân giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc khoá X nêu rõ: “Phát huy vai trò của cơ quan dân cử, MTTQ, các tổ chức chính trị- xã hội và nhân dân trong việc giám sát cán bộ, công chức cơ quan công quyền” “Công khai các quy định về thủ tục hành chính để dân biết, thực hiện và giám sát”, khẳng định: “Hoạt động của Đảng và Nhà nước phải chịu sự giám sát của nhân dân” [18, tr.304]. Điều 8, Hiến pháp 1992 quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân”. Điều này xuất phát từ thực tiễn của tiến trình dân chủ hoá xã hội, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế; xuất phát từ yêu cầu xây dựng nền hành chính trong sạch, vững mạnh, tinh gọn và thuận tiện; xuất phát từ thực trạng mất dân chủ, cửa quyền, lạm quyền, quan liêu, tham nhũng, lãng phí, sách nhiễu nhân dân của một số cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước; xuất phát từ nguyên tắc các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước phải bị giám sát để quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân. Mặc dù quan điểm, chính sách pháp luật của Đảng, Nhà nước được thể hiện rõ ràng, song hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là rất phức tạp, đa dạng nên bên cạnh những ưu điểm, thành tựu của chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 đạt được, thì còn tồn tại những hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện, trong đó hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước là một nội dung hết sức quan trọng. Bởi chỉ có sự giám sát chặt chẽ của nhân dân thì mới giải quyết triệt để được mọi hành vi sách nhiễu, cửa quyền, lạm quyền, tham nhũng, tiêu cực của cơ quan hành chính nhà nước. Chỉ khi những hành vi trên bị ngăn chặn, xử lý nghiêm minh, kịp thời thì nền dân chủ XHCN, quyền làm chủ của nhân dân mới thực sự được thực hiện và phát huy trong thực tế. Giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước có mục đích là phòng ngừa, phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật, vi phạm quyền công dân của cơ quan công quyền. Nhân dân có quyền kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo đối với cơ quan hành chính nhà nước. Đó không chỉ là phương tiện giám sát có hiệu quả việc tuân thủ pháp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý nhà nước mà còn là biện pháp có tính pháp lý hữu hiệu bảo đảm các quyền tự do và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức khi bị vi phạm. Nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền là cán bộ, công chức chỉ được làm những gì pháp luật cho phép và mọi hoạt động của cơ quan nhà nước phải chịu sự giám sát của nhân dân. Song, tình trạng một số cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức ở đó lạm quyền, cửa quyền, sách nhiễu nhân dân, vi phạm pháp luật diễn ra có lúc, có nơi rất nghiêm trọng gây bức xúc trong dư luận xã hội. Thực trạng đó có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân là do thiếu sự giám sát cần thiết của nhân dân. Để nhân dân thực hiện quyền giám sát của mình với tư cách là chủ thể của quyền lực nhà nước, chống lại nguy cơ cơ quan phục vụ dân chuyển thành cơ quan đứng trên dân, đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác về phương diện khoa học pháp lý, hoạt động giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước cũng phải dựa trên cơ sở pháp luật. Trong khi đó pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước còn có nhiều bất cập, hạn chế khiến việc thực hiện còn thiếu hiệu lực, hiệu quả đòi hỏi phải được tiếp tục hoàn thiện. Từ những căn cứ và lý do trên, học viên chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước” làm luận văn thạc sỹ Luật, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Giám sát và nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát đối với cơ quan nhà nước được đề cập nhiều trong các công trình và diễn đàn khoa học, trên các sách, báo, tạp chí và được phổ biến khá rộng rãi trong xã hội. Có thể nêu một số công trình tiêu biểu sau đây: - Sách chuyên khảo: Tiến sỹ Phạm Ngọc Kỳ (1996), “Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội”; Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới, sách tham khảo (2001) Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước” của Đào Trí úc và Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên) (2003), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (2005) “Sự hạn chế quyền lực Nhà nước”, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (2006), “Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước”... - Đề tài nghiên cứu cấp bộ: “Vấn đề nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở nước ta hiện nay” của Viện Khoa học chính trị, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. - Luận án Tiến sĩ và luận văn Thạc sĩ: “Nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn Thạc sĩ Luật của Vũ Mạnh Thông, 1998; “Thực hiện chức năng giám sát của MTTQ Việt Nam đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước ở nước ta hiện nay”, Luận văn Thạc sĩ Chính trị học của Nguyễn Văn Thanh, 2003; “Một số giải pháp đổi mới và hoàn thiện pháp luật về kiểm tra, giám sát hải quan ở nước ta hiện nay”, Luận văn Thạc sĩ Luật của Hoàng Anh Công, 2003; “Hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương- Từ thực tiễn của tỉnh Vĩnh Phúc", Luận văn Thạc sĩ Luật của Nguyễn Hoàng, 2006; “Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay”, Luận văn Thạc sĩ Luật của Hồ Thị Hưng, 2006; “Giám sát của Quốc hội đối với hoạt động xét xử của Toà án nhân dân ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn Thạc sĩ Luật của Quản Văn Minh, 2006... Bên cạnh đó có một số bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành như: “Quan niệm về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước và các cơ chế thực hiện giám sát” của GS.TSKH Đào Trí úc, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 6/2003; “Về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước” của PGS.TS Võ Khánh Vinh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 6/2003; “Phát huy vai trò của MTTQ Việt Nam vận động nhân dân thực hiện giám sát việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở” của Trần Thanh Bình, Tạp chí Nhà nước số 9/2003; “Phát huy vai trò của MTTQ Việt Nam trong việc thực hiện giám sát đối với cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân cư" của Đỗ Huy Thường, Tạp chí MTTQ, số 22; “Thiếu một cơ chế giám sát hoàn thiện” của Nguyễn Khanh, Báo Pháp luật số 222 ngày 16/9/2005; “Tăng cường giám sát trong Đảng” của Nguyễn Thị Doan, Tạp chí cộng sản số 22, 2004; “Cần tăng cường hơn nữa sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với việc phòng chống quan liêu, tham nhũng hiện nay” của Bùi Thành Phần, Tạp chí Dân vận số 01/2005; “Lênin nói về kiểm tra giám sát để xây dựng đội ngũ cán bộ, đảng viên trong sạch” của Lê Trọng Hanh, Tạp chí Tư tưởng văn hoá, số 4/2005... Nhìn chung các công trình, đề tài, bài viết nêu trên đều đề cập đến vấn đề giám sát, hoạt động giám sát của các cơ quan trong hệ thống chính trị, giám sát của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp; giám sát hành chính ở trong cơ quan hành chính; giám sát của MTTQ và các đoàn thể nhân dân đối với cơ quan dân cử, cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp; giám sát của cơ quan tư pháp với cơ quan hành chính... Nhưng chưa có công trình nào đề cập toàn diện, có hệ thống về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước cũng như hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát đó. Tiếp thu những kết quả nghiên cứu trên, luận văn này tập trung nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. 3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu của luận văn - Mục đích: Nghiên cứu, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. - Nhiệm vụ: Từ mục đích trên, luận văn thực hiện các nhiệm vụ sau: + Nghiên cứu làm rõ khái niệm, nội dung, vai trò pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. + Xác định các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. + Phân tích quá trình phát triển và thực trạng pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. + Đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. - Phạm vi nghiên cứu: Giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước vừa phản ánh bản chất nhà nước vừa là quyền của công dân, được ghi nhận trong quan điểm, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước từ 1945 đến nay. Hoạt động của Nhà nước rất rộng, chủ thể giám sát, hình thức giám sát rất đa dạng, phong phú, trong luận văn này chỉ đề cập vấn đề giám sát của nhân dân (trực tiếp và gián tiếp) đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thông qua các chủ thể bao gồm: Tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội, tập thể lao động, cơ quan báo chí và giám sát trực tiếp của nhân dân. Trên cơ sở đó luận chứng các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật để việc thực hiện chức năng giám sát của nhân dân thực sự hiệu lực, hiệu quả trong thời gian tới. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Cơ sở lý luận: Luận văn được xây dựng dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát huy quyền làm chủ của nhân dân; xây dựng chính quyền nhân dân và các chính sách, pháp luật do Nhà nước ban hành. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác-Lênin kết hợp với phương pháp phân tích-tổng hợp, lôgíc-lịch sử, xã hội học, so sánh... 5. Những đóng góp khoa học của luận văn - Góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về giám sát, giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. - Phân tích quá trình phát triển và đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. Qua đó, xác định được tính hoàn thiện của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. - Luận chứng các quan điểm, giải pháp để hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. 6. ý nghĩa của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần xây dựng cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước; tăng cường hiệu lực, hiệu quả giám sát của nhân dân; khắc phục những hạn chế, bất cập trong hoạt động thực tiễn thời gian qua. Đồng thời là nguồn tài liệu tham khảo, nghiên cứu cho các công trình khoa học, công tác nghiên cứu, giảng dạy, tổng kết thực tiễn liên quan đến giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương, 8 tiết. Chương 1 Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước 1.1. Khái niệm, nội dung, vai trò pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước 1.1.1 Khái niệm về giám sát, giám sát của nhân dân, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước 1.1.1.1 Giám sát: Cùng với kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát là một loại nhiệm vụ trong quá trình thực thi quyền lực chính trị nhằm làm cho các đối tượng (của chủ thể giám sát) thực hiện đúng yêu cầu, mục đích, chức năng, nhiệm vụ đặt ra. Giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng người này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng người khác trong các lĩnh vực kinh tế-xã hội, trong thực hiện quan điểm, đường lối, nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật, chính sách của Nhà nước, các quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, tổ chức, cá nhân... để kiến nghị phát huy ưu điểm, thành tựu, xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái. Về thuật ngữ giám sát, hiện nay được dùng rất phổ biến trong khoa học chính trị, pháp lý và được đề cập nhiều trong các văn kiện của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội cũng như phổ biến ở đời sống xã hội. Theo Từ điển Hán- Việt của Đào Duy Anh chủ biên thì “Giám sát là xem xét và đàn hặc” [1, tr.324]. Từ điển Tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên thì “Giám sát là theo dõi và kiểm tra có thực hiện đúng những điều quy định không” [55, tr.374]. Đại Từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Như ý chủ biên thì “Giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [65, tr.728]. Theo quan điểm của Học viện hành chính quốc gia thì “giám sát là sự tác động quyền lực nhằm chấn chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật, sai trái mục tiêu của một hệ thống đối với một hệ thống khác nằm ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc” [23, tr.202]. Theo Từ điển Luật học thì giám sát là: Sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. [54, tr.292]. Từ các định nghĩa và cách hiểu như trên, có thể chỉ ra một số đặc trưng của giám sát đó là: - Giám sát là hành vi của chủ thể biểu hiện qua theo dõi, quan sát, xem xét, nhận định về việc làm của đối tượng giám sát. - Giám sát được tiến hành chủ động, thường xuyên, liên tục trong suốt quá trình hoạt động của đối tượng giám sát. - Thông qua hoạt động giám sát cho phép kịp thời nhắc nhở cơ quan tổ chức, cá nhân chấn chỉnh những biểu hiện “lệch lạc”, “sai trái” trong quá trình thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, những biểu hiện không lành mạnh trong sinh hoạt, đạo đức, lối sống của mỗi cá nhân, cán bộ công chức, viên chức và đề xuất xử lý nhằm khắc phục sai sót, khuyết điểm. - Giám sát bảo đảm cho cán bộ, công chức, đảng viên luôn kiên định về lập trường chính trị, có trách nhiệm công vụ, phẩm chất cách mạng tốt đẹp, ngăn ngừa những biểu hiện suy thoái về tư tưởng, đạo đức, lối sống và trong thực thi nhiệm vụ được giao. - Giám sát là công việc khó khăn, phức tạp đòi hỏi chủ thể giám sát phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, có quyết tâm cao, có kiến thức chuyên môn và hiểu biết về luật pháp nhất định. - Giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát có mối quan hệ pháp lý, gắn quyền và trách nhiệm của mỗi bên. Khách thể giám sát mà các bên trong quan hệ giám sát cùng hướng tới là trạng thái hoạt động bình thường, thông suốt, đúng pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Chủ thể giám sát phải là “khách quan, bên ngoài” độc lập tương đối với đối tượng giám sát. Để hiểu rõ về giám sát trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước cần phân biệt giám sát với kiểm tra, thanh tra, kiểm sát. - Giám sát khác với kiểm tra. Theo Từ điển Tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên thì kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” do đó kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai phạm xảy ra là “xem xét cụ thể công việc”. Chủ thể và đối tượng kiểm tra có thể cùng hệ thống với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dưới). - Giám sát khác với thanh tra. Thanh tra theo Từ điển Tiếng Việt là “Kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Theo Luật Thanh tra (2004), đó là “việc xem xét đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định” [27, tr.8]. Như vậy, thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có hoạt động “xem xét, đánh giá” nhưng khác nhau ở chỗ giám sát là sự “chủ động theo dõi” còn thanh tra thường chỉ xem xét khi có dấu hiệu, sự việc vi phạm xảy ra. Hậu quả pháp lý của giám sát chủ yếu thông qua hình thức “kiến nghị” còn thanh tra là áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể. Thanh tra được tiến hành bởi chủ thể xác định, có thẩm quyền, với trình tự, thủ tục chặt chẽ theo luật định, là hoạt động đặc thù của hệ thống hành pháp. Còn giám sát được tiến hành bởi nhiều chủ thể và mỗi chủ thể lại có quyền, trách nhiệm khác nhau do địa vị chính trị pháp lý khác nhau. - Giám sát khác với kiểm sát. Kiểm sát là thuật ngữ để chỉ hoạt động đặc thù của Viện kiểm sát nhân dân với chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp và thực hành quyền công tố nhằm “đảm bảo cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”, “góp phần bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ chế độ XHCN và quyền làm chủ của nhân dân”. [64, tr.405]. Tóm lại, giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát là những thuật ngữ có nội dung gần nghĩa dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi, tính chất gần nhau, thậm chí có biểu hiện khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá) nằm trong cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, chúng có sự khác nhau về quan hệ pháp lý, chủ thể, đối tượng, phạm vi, phương pháp thực hiện và hậu quả pháp lý. 1.1.1.2. Giám sát của nhân dân Khái niệm giám sát của nhân dân được sử dụng để phân biệt với giám sát mang tính quyền lực nhà nước và được coi là một chủ thể quan trọng của giám sát xã hội. Thực tế ở nước ta, trong khoa học chính trị, pháp lý và các tài liệu, sách, báo, tạp chí có cách hiểu khác nhau về giám sát xã hội. Thông thường có sự phân biệt loại hình giám sát theo tính chất tức là giám sát mang tính nhân dân, giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Ngoài ra, các loại giám sát nói trên được gọi chung là giám sát xã hội, nhưng giám sát xã hội lại được hiểu theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, giám sát xã hội là giám sát của 3 lực lượng cơ bản đó là: Giám sát của Đảng, của Nhà nước và của nhân dân. Theo đó, giám sát xã hội bao trùm lên các giám sát khác, bởi vì: Thứ nhất, giám sát đối với quyền lực nhà nước là giám sát của tiểu hệ thống trong hệ thống rộng hơn là toàn xã hội, nhà nước là một hiện tượng nảy sinh từ xã hội, thuộc về xã hội, quyền lực nhà nước là một dạng của quyền lực xã hội; Thứ hai, hoạt động giám sát do chủ thể Đảng, Nhà nước, nhân dân thực hiện đều có mục đích ngăn ngừa, khắc phục những sai lệch khỏi các quy phạm mà xã hội đặt ra hoặc thừa nhận. Theo nghĩa hẹp, giám sát xã hội được hiểu là giám sát của nhân dân bởi chủ thể giám sát là các tổ chức, cá nhân bên ngoài nhà nước và nó là một loại giám sát trong tổng thể cơ chế giám sát đối với quyền lực nhà nước. Trong luận văn này đề cập đến giám sát xã hội theo nghĩa hẹp, tức là giám sát của nhân dân. Để hiểu rõ giám sát của nhân dân cần phân biệt với giám sát của Đảng và giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước. - Giám sát của Đảng, là việc cấp uỷ, tổ chức đảng theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của tổ chức đảng và đảng viên chịu sự giám sát trong việc chấp hành Cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, nghị quyết, chỉ thị của Đảng và đạo đức, lối sống theo quy định của Ban Chấp hành TW. Tổ chức Đảng cấp trên được giám sát tổ chức đảng cấp dưới và đảng viên; đảng viên được tham gia giám sát theo sự phân công của tổ chức đảng có thẩm quyền. Như vậy, giám sát của Đảng là giám sát “bên ngoài nhà nước” nhưng do bản chất chính trị và vị trí hạt nhân của Đảng trong hệ thống chính trị nên giám sát của Đảng là giám sát của chủ thể lãnh đạo đối với Nhà nước. Hoạt động này được thông qua cán bộ, đảng viên do đảng giới thiệu, cử lãnh đạo bộ máy nhà nước; thông qua tổ chức cơ sở đảng được thành lập tương ứng với cơ quan nhà nước. Giám sát của Đảng có vai trò quan trọng đối với đời sống chính trị-xã hội của đất nước, góp phần đẩy lùi những biểu hiện thoái hoá, biến chất, tiêu cực trong Đảng và bộ máy Nhà nước. - Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, đó là hoạt động chủ yếu của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp nhằm giám sát quá trình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Đặc điểm của loại giám sát này là mang tính quyền lực nhà nước rõ nét, là hệ thống các cơ quan hoạt động có tính chuyên nghiệp, được quy định rất cụ thể, chặt chẽ trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước (như: Luật Hoạt động giám sát Quốc hội, Luật Tổ chức HĐND và UBND, quy chế giám sát...). Loại hình giám sát này có quy định cụ thể trình tự, thủ tục, nội dung, thẩm quyền, trách nhiệm đối với các bên tham gia quan hệ giám sát thể hiện sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước. Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước hỗ trợ tích cực cho công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm sát của nhà nước, góp phần xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân ngày càng trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả để quản lý tốt mọi mặt của đời sống xã hội theo pháp luật. - Giám sát của nhân dân, đó là giám sát không mang tính quyền lực nhà nước, do các tổ chức, cá nhân thực hiện nhằm theo dõi, quan sát, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước trong việc tổ chức và thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước; làm cho các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, giới hạn được giao. Chủ thể với đặc tính “nhân dân” có thể là những thành tố nhỏ nhất (cá nhân) hoặc những nhóm xã hội (các cá nhân tập hợp lại), bên ngoài nhà nước. Giám sát của nhân dân tuy không mang tính chuyên nghiệp và hậu quả pháp lý bắt buộc như giám sát mang tính quyền lực nhà nước nhưng có tác dụng phòng ngừa, góp phần ngăn chặn có hiệu quả vi phạm pháp luật và kỷ luật nhà nước từ phía cơ quan hành chính. Do đó, có phạm vi rất rộng, thường xuyên, liên tục tác động đến quyền lực nhà nước bằng “Dư luận xã hội”, “kiến nghị”, “yêu cầu” giúp cho hoạt động của nhà nước được đúng hướng, đúng pháp luật. Giám sát của nhân dân được thực hiện thông qua MTTQ, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động, cơ quan báo chí... và trực tiếp của cá nhân công dân. 1.1.1.3. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Thuật ngữ “Hành chính”, theo nghĩa Hán Việt là thi hành những chính sách và mệnh lệnh của Chính phủ. Hành chính (Admi nistration) còn được giải thích là những hành vi, biện pháp để thi hành chính sách do cơ quan chính trị thiết lập. Đó là những hoạt động thường xuyên liên tục để đáp ứng nhu cầu chung của nhân dân. Cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, là cơ quan chấp hành và điều hành của Quốc hội và HĐND các cấp, có hệ thống được tổ chức theo thứ bậc từ trung ương đến cơ sở, có chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội dựa trên pháp luật. Pháp luật quy định quyền giám sát của nhân dân đối với tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước nói chung, của cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Theo đó, nhân dân có quyền và trách nhiệm giám sát cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện để nhân dân và các tổ chức xã hội giám sát hoạt động của mình. Điều 8, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền [53, tr.201]. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, phạm vi đối tượng chịu sự giám sát là toàn thể các “cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước” trong đó có cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức hoạt động trong các cơ quan đó. Giám sát củ