Luận văn Hoàn thiện pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Chính quyền cơ sở là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính trị ở cơ sở, trực tiếp giải quyết những công việc cụ thể ở cơ sở liên quan tới nhân dân, gắn bó mật thiết với đời sống nhân dân. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được phát huy; ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổn định. Từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, nhất là từ khi đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm nhiều đến việc củng cố kiện toàn về mặt tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở. Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII; Nghị quyết Trung ương 3; Trung ương 6 khóa VIII đều coi vấn đề kiện toàn chính quyền cấp cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở (CBCQCS) là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Đảng và Nhà nước. Hiến pháp, luật, pháp luật nước ta đã có những qui định về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế vận hành của bộ máy chính quyền cơ sở; về chế độ sinh hoạt phí... đối với cán bộ xã, phường, thị trấn. Đặc biệt, từ khi "Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở" được triển khai thực hiện, hệ thống chính trị cơ sở có nhiều chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền (NNPQ) ở nước ta hiện nay, pháp luật về chính quyền cơ sở và CBCQCS chậm được đổi mới, đang ngày càng bộc lộ rõ hơn những hạn chế, bất cập như còn chung chung, thiếu định tính và định lượng, rất khó thực hiện. Việc bố trí các thành viên ủy ban nhân dân (UBND) và các chức danh chuyên môn của UBND như hiện nay (theo Nghị định 174/CP và Nghị định 09/CP của Chính phủ) còn gò bó, cứng nhắc, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của từng cơ sở, có nơi thiếu, nơi thừa, số lượng cán bộ được hưởng phụ cấp, sinh hoạt phí ngày càng đông, trình độ kiến thức, năng lực, phương pháp công tác của cán bộ còn yếu kém về nhiều mặt, chính sách tuyển dụng, sử dụng, đào tạo bồi dưỡng và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ cơ sở không ổn định, thiếu nhất quán, không đồng bộ và còn nhiều bất hợp lý, chưa có tác dụng khuyến khích động viên cán bộ đang công tác ở cơ sở yên tâm chịu khó phấn đấu rèn luyện, giữ gìn phẩm chất đạo đức và học tập để nâng cao trình độ; không có tác dụng thu hút cán bộ trẻ, được đào tạo cơ bản về công tác ở cơ sở. Hơn nữa, pháp luật về CBCQCS còn chắp vá, tản mạn, thiếu những chế định: Quy định về tổ chức bộ máy chính quyền và các tổ chức thuộc hệ thống chính trị xã, phường, thị trấn theo từng loại; số lượng định biên và tiêu chuẩn đối với các đối tượng cán bộ xã, phường, thị trấn theo từng vùng và từng loại cơ sở. Xác định những nguyên tắc cơ bản về công tác cán bộ xã, phường, thị trấn từ bầu cử, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, quản lý, sử dụng, điều động, đến cho thôi việc, khen thưởng và kỷ luật cán bộ. Chính từ hạn chế, bất cập của pháp luật về CBCQCS là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến việc đội ngũ CBCQCS trong hoạt động quản lý, điều hành hành chính còn nhiều yếu kém, tùy tiện. ở một số địa phương đã và đang xuất hiện một số vấn đề đáng lo ngại. Quyền làm chủ của nhân dân ở những mức độ khác nhau đang bị vi phạm, có những nơi khá nghiêm trọng; trật tự xã hội, kỷ cương, pháp luật bị buông lỏng; tình trạng bất lực của chính quyền cơ sở, sự tha hóa, tham ô, lãng phí, quan liêu của một số CBCQCS ở một số địa phương chậm được khắc phục. Nghị quyết của Trung ương 5 khóa IX của Đảng chủ trương từ nay đến năm 2005 phải tập trung: Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, biết hướng dẫn và phát huy tính tự quản của dân, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, không tham nhũng, ức hiếp dân, được dân tín nhiệm; chăm lo đào tạo, bồi dưỡng giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ xã, phường, thị trấn cả về quyền lợi và trách nhiệm [13]. Để đạt được mục tiêu trên, cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về CBCQCS. Từ những lý do trên đây, chúng tôi quyết định chọn đề tài: " Hoàn thiện phỏp luật về cỏn bộ chớnh quyền cấp cơ sở theo yờu cầu xõy dựng Nhà nước phỏp quyền ở nước ta hiện nay ". 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề CBCQCS được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Liên quan trực tiếp đến vấn đề CBCQCS và pháp luật về CBCQCS có một số công trình và bài viết đó là: - Đề tài khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu củng cố chính quyền các tỉnh, thành phố vùng duyên hải miền Trung giai đoạn 2000 - 2005 và những năm tiếp theo, cơ quan chủ trì: Cơ quan thường trực miền Trung, Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chủ nhiệm đề tài: Huỳnh Thanh Bình, Nha Trang, 1999. - Đề tài khoa học cấp Bộ: Đổi mới chính sách đối với cán bộ chính quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cơ quan chủ trì: Vụ Chính quyền địa phương, Ban Tổ chức - Cán bộ chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chủ nhiệm đề tài: Trần Hữu Thắng, Hà Nội, 2001. - PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm: Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ): Chính quyền xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000. - Vũ Đặng Minh: Dự báo xu hướng phát triển đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước những năm đầu thế kỷ 21, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 81 (48)/2000. - Vũ Hiền: Những quyết sách hướng về cơ sở, Tạp chí Cộng sản, số 8/2002. - TS. Lê Minh Thông: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 3 (167)/2002. - GS.TSKH Vũ Huy Từ: Một số giải pháp tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ cơ sở, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 5 (76)/2002. - TS. Lê Chi Mai: Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chính quyền cơ sở - vấn đề và giải pháp, Tạp chí Cộng sản, số 20/2002. - TS. Đặng Quốc Tiến: Thực hiện đồng bộ các giải pháp để đổi mới và nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 5/2002. - Đỗ Quang Trung: Quán triệt Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa IX - Xây dựng chính quyền cơ sở trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả. Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2002... Về cơ bản các công trình và bài viết trên đây mới chỉ đề cập đến việc xây dựng chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS. Cho đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện quá trình hình thành, phát triển của pháp luật về CBCQCS, đặc biệt là chưa có một công trình nào đề cập đến thực trạng và hiệu lực của pháp luật về CBCQCS. 3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của của luận văn 3.1. Mục đích Mục đích của luận văn là thông qua việc nghiên cứu làm rõ về mặt lý luận và thực tiễn của pháp luật về CBCQCS; từ đó đưa ra những đề xuất kiến nghị mang tính giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về CBCQCS theo yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau: - Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về CBCQCS. - Đánh giá thực trạng pháp luật về CBCQCS; từ đó rút ra những vấn đề cần giải quyết. - Đề xuất phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện pháp luật về CBCQCS theo yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay. 3.3. Phạm vi nghiên cứu Xuất phát từ yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay, trong khuôn khổ của luận văn, chúng tôi tập trung nghiên cứu các vấn đề: Cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật CBCQCS; khái lược sự hình thành, phát triển và thực trạng của pháp luật về CBCQCS; các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về CBCQCS. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý luận Cơ sở lý luận của luận văn là quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, chủ trương, đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước về chính quyền cơ sở và CBCQCS. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận chung của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, so sách, tổng hợp, điều tra xã hội học và một số phương pháp khác. 5. Đóng góp mới của luận văn - Nghiên cứu một cách tương đối có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoàn thiện pháp luật CBCQCS. - Đánh giá tương đối đầy đủ toàn bộ thực trạng pháp luật về CBCQCS hiện nay ở Việt Nam. - Phương hướng và giải pháp tác giả đưa ra là thiết thực, có giá trị lý luận và thực tiễn. 6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về CBCQCS dựa trên những cơ sở khoa học và thực tiễn. Góp phần đưa Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX của Đảng vào cuộc sống. Kết quả nghiên cứu của luận văn còn làm tài liệu tham khảo cho học tập, nghiên cứu, giảng dạy đối với sinh viên, học viên ở các cơ sở đào tạo cử nhân luật học, cử nhân hành chính và các khóa bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước đối với CBCQCS. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ lục, luận văn gồm 3 chương, 6 tiết. Chương 1 Cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật cán bộ chính quyền cấp cơ sở 1.1. Vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở và đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 1.1.1. Vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở Trải qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, cấp cơ sở (gồm xã, phường, thị trấn) vẫn giữ được vị trí quan trọng của nó trong hệ thống tổ chức hành chính của Nhà nước. Trong thời kỳ phong kiến, thực dân phong kiến các Nhà nước đều rất coi trọng đơn vị hành chính cấp cơ sở. Sự tồn tại, phát triển của tổ chức chính quyền cơ sở cũng vẫn là một nhu cầu thiết yếu được các Nhà nước thời trung đại, cận đại quan tâm nhằm củng cố bộ máy nhà nước Trung ương, thực hiện ý đồ thống trị của giai cấp cầm quyền. Nhận thức rõ về vị trí, vai trò quan trọng của chính quyền cấp cơ sở, nên ngay từ những ngày đầu khi mới giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm ngay đến việc xây dựng và kiện toàn bộ máy chính quyền cấp cơ sở gọn nhẹ, vững chắc có hiệu lực đảm bảo thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước ở địa bàn dân cư, đảm bảo tính liên tục và ổn định để thực hiện nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước. ở nước ta, theo Hiến pháp quy định thì chính quyền cấp cơ sở là cấp chính quyền thấp nhất trong hệ thống chính quyền địa phương bao gồm ba loại hình là xã, phường, thị trấn. Chính quyền cơ sở là cấp hành chính gần dân nhất và trực tiếp đưa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đến với nhân dân. Chính vì vậy, có thể nói, chính quyền cấp cơ sở là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là mắt xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân. Mọi chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước đều được tổ chức thực hiện ở cấp cơ sở, chính quyền cấp cơ sở là chỗ dựa, là công cụ sắc bén của nhân dân để thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Năng lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm cho khối đại đoàn kết toàn dân được thiết lập ngay từ cơ sở. Nếu mối quan hệ hai chiều "lên", "xuống" giữa Nhà nước và nhân dân được thực hiện tốt thì chứng tỏ bộ máy chính quyền cơ sở được tổ chức tốt, hoạt động có hiệu quả, hợp lòng dân. Với vị trí đặc biệt quan trọng như vậy trong hệ thống chính quyền địa phương, vai trò của chính quyền cấp cơ sở được thể hiện ở những điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, đối với các đơn vị hành chính trung gian, vai trò của chúng trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương là ở chỗ đảm bảo mối liên hệ giữa Trung ương với cơ sở. Ngược lại, đối với các đơn vị hành chính cơ sở, do được hình thành trên nền tảng những đơn vị quần chúng nên mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hòa các lợi ích nhà nước với dân cư và giữa dân cư với nhau. Chính quyền cơ sở thay mặt Nhà nước đảm bảo sự hài hòa lợi ích đó. Thứ hai, chính quyền cơ sở là nơi tổ chức triển khai mọi chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Để chủ trương, đường lối, chính sách đó đi vào cuộc sống, chính quyền cơ sở phải tổ chức tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục giúp dân hiểu rõ đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Trên cơ sở đó đề ra các biện pháp tổ chức thực hiện sao cho phù hợp với đặc điểm của địa phương mình, góp phần thực hiện thành công những đường lối, chính sách đó. Chỉ có chính quyền cơ sở với chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao cho cùng với cơ sở vật chất và đội ngũ cán bộ mới có thể làm được điều đó mà không một tổ chức nào ở cơ sở có thể thay thế được. Có thể khẳng định: dù chủ trương, đường lối và pháp luật của Nhà nước có hoàn thiện đến đâu, nhưng nếu cơ sở không thực hiện hoặc thực hiện không đến nơi, đến chốn thì chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước cũng không thể đi vào cuộc sống. Thứ ba, chính quyền cơ sở có vai trò trong việc quản lý và tổ chức mọi mặt hoạt động đời sống kinh tế, xã hội ở cơ sở. Trực tiếp tổ chức, chăm lo đời sống và bảo vệ quyền lợi hàng ngày của nhân dân địa phương, đáp ứng và giải quyết mọi nhu cầu phát sinh từ cơ sở. Trong điều kiện nước ta, với gần 80% dân số chủ yếu sống bằng nghề nông gắn với địa bàn cư trú, thì vai trò của chính quyền cơ sở trong quản lý mọi mặt đời sống của nhân dân ở địa bàn khu dân cư quả là vô cùng to lớn. Thứ tư, muốn ổn định chính trị - xã hội, trước hết phải ổn định từ cấp cơ sở, vì cơ sở là nơi tuyên truyền, vận động, tổ chức quần chúng thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Thực tế ở một số địa phương như Thái Bình và một số tỉnh thuộc Tây Nguyên..., do nhận thức chưa đầy đủ, chưa coi trọng vị trí, vai trò của chính quyền cơ sở đã dẫn tới để kẻ địch lợi dụng, gây chia rẽ trong nội bộ nhân dân, phá vỡ mối liên hệ máu thịt giữa Đảng với dân đã được thiết lập từ bao nhiêu năm nay. 1.1.2. Cán bộ chính quyền cơ sở và vị trí, vai trò của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 1.1.2.1 Quan niệm về cán bộ chính quyền cơ sở Theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX, CBCQCS có cán bộ chuyên trách và cán bộ không chuyên trách: - Cán bộ chuyên trách là những cán bộ dành phần lớn thời gian lao động để làm việc công, thực hiện chức trách được giao. Những cán bộ này pháp luật chưa qui định là công chức nhà nước nhưng trên thực tế họ đã phải đảm bảo thời gian lao động và thực hiện chức năng nhiệm vụ gần như là những công chức nhà nước. - Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX qui định những CBCQCS sau đây phải là chuyên trách: + Cán bộ chủ chốt của cấp ủy Đảng, Hội đồng nhân dân (HĐND), UBND, những người đứng đầu ủy ban Mặt trận (UBMT) Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị- xã hội, bao gồm: Bí thư, Phó bí thư Đảng ủy xã, phường, thị trấn hoặc Bí thư, Phó bí thư Chi bộ cấp xã (nơi chưa thành lập Đảng bộ); Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND xã, phường, thị trấn; Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (xã, phường, thị trấn đông dân, khối lượng công việc phức tạp đề nghị 2 Phó chủ tịch); Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Chủ tịch Hội liên hiệp Phụ nữ, Chủ tịch Hội đồng Nông dân và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh cấp xã. + Cán bộ chuyên môn thuộc UBND xã, phường, thị trấn, bao gồm: Trưởng công an xã; Chỉ huy trưởng quân sự cấp xã (gọi tắt là xã đội trưởng); cán bộ văn phòng; cán bộ địa chính; cán bộ tài chính - kế toán; cán bộ tư pháp - hộ tịch; cán bộ văn hóa - xã hội (hoặc văn hóa thông tin - thể dục thể thao và lao động, thương binh - xã hội); cán bộ quản lý đô thị (đối với phường). Như vậy, so với những qui định trước đây của pháp luật, những qui định trên đây của Nghị quyết Trung ương 5 về đội ngũ CBCQCS, đặc biệt là về CBCQCS chuyên trách đã có những thay đổi. Chính vì vậy, đòi hỏi pháp luật CBCQCS cũng phải sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp. - Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX qui định những CBCQCS sau đây không phải là cán bộ chuyên trách: Thường trực Đảng ủy, Trưởng Ban Tổ chức, Dân vận, Tuyên giáo và Chủ nhiệm ủy ban kiểm tra Đảng ủy; Phó công an xã, công an viên; Phó Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc và 4 phó đoàn thể thanh niên, phụ nữ, nông dân, cựu chiến binh; Chủ tịch Hội Chữ thập đỏ, Chủ tịch Hội người cao tuổi cấp xã; Bí thư chi bộ, trưởng thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố. Tóm lại, theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa IX thì cán bộ cơ sở được gọi là "cán bộ, công chức cơ sở" thuộc hệ thống chính trị ở cơ sở. 1.1.2.2. Một số đặc điểm cơ bản mang tính đặc thù của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở Đội ngũ CBCQCS là những người vừa công tác vừa gắn liền với đời sống sản xuất và sinh hoạt của nhân dân khu dân cư. Bởi vậy, đội ngũ CBCQCS có một số đặc điểm cơ bản, khác với đội ngũ cán bộ, công chức nói chung. * Cán bộ chính quyền cơ sở chịu tác động của phong tục tập quán, truyền thống và những yếu tố tâm lý của người nông dân - Là cán bộ dân cử nên nghĩ rằng nay làm, mai nghỉ, "quan nhất thời, dân vận đại" hay "một người làm quan, cả họ được nhờ"... - Là người sở tại, thực hiện ba cùng với dân: ăn cùng dân, ở cùng dân, làm việc với dân nên họ coi trọng tình làng nghĩa xóm và giàu tình yêu quê hương đất nước "bán anh em xa, mua láng giềng gần"... Thực tế cho thấy, không ai có thể hiểu được tâm tư, tình cảm, nguyện vọng của nhân dân bằng chính đội ngũ này. Chính nhờ hiểu dân, thông thạo những phong tục tập quán, tâm lý, truyền thống của nhân dân trên địa bàn công tác nên đội ngũ này được nhân dân tin và yêu mến hơn cả. - Là người ngoài biên chế, không được hưởng lương (chỉ có phụ cấp), nên nghĩ rằng tương lai không gắn với Nhà nước và đời sống không được đảm bảo. - Là người không được đào tạo, ít am hiểu pháp luật nên sợ làm sai, không ít CBCQCS (đặc biệt là CBCQCS ở vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào các dân tộc thiểu số) nhiều khi giải quyết công việc chủ yếu dựa vào luật tục. - Lề lối làm việc của đội ngũ CBCQCS còn nghiệp dư, không ít CBCQCS có những biểu hiện quan liêu, hạch sách dân, né tránh sự thật, hậu quả là ở một số địa phương hiện tượng khiếu kiện vượt cấp diễn ra thường xuyên. Tóm lại, đội ngũ CBCQCS chịu nhiều ảnh hưởng của tư tưởng nho giáo phong kiến, còn mang tâm lý của người nông dân: thiếu tinh thần sáng tạo, ít táo bạo, thích làm ăn nhỏ; chưa thật sự hết lòng với công việc; chủ yếu năng về tình mà coi nhẹ lý, coi thường kỷ cương, pháp luật của Nhà nước, tình trạng phép vua thua lệ làng còn khá phổ biến ở nước ta. * Sự khác nhau giữa cán bộ cơ sở với cán bộ, công chức cấp trên Cán bộ công chức cấp trên nằm trong biên chế nhà nước, được Nhà nước bảo đảm vị trí công tác từ khi bắt đầu vào biên chế cho đến khi nghỉ hưu. Trong khi đó, cán bộ cơ sở chủ yếu là cán bộ giữ chức vụ qua bầu cử, không nằm trong biên chế Nhà nước, do đó khi trúng cử thì là cán bộ, được hưởng chế độ, chính sách do Nhà nước quy định, không trúng cử thì là dân thường; thời gian làm cán bộ thường bị gián đoạn. Dù sắp tới có cán bộ, công chức cơ sở thì cán bộ chủ chốt ở cơ sở cũng không thể vào diện biên chế, thêm vào đó trong cán bộ cơ sở còn có cả cán bộ nhà nước đã về hưu hoặc nghỉ theo chế độ. * Trình độ và năng lực của cán bộ cơ sở còn nhiều hạn chế [36, tr. 23-27] - Về trình độ văn hóa: mới có 47% số cán bộ chủ chốt có trình độ phổ thông trung học. ở 15 tỉnh miền núi phía Bắc và 11 tỉnh miền Trung và Tây nguyên mới chỉ có 30% số cán bộ chủ chốt có trình độ phổ thông trung học. ở một số tỉnh miền núi, Tây Nguyên vẫn còn số cán bộ chưa đọc thông, viết thạo. - Về trình độ lý luận chính trị còn yếu: mới có 39,9 % số cán bộ chủ chốt có trình độ trung cấp và 2,7% có trình độ cao cấp. - Về trình độ học vấn, trình độ chuyên môn còn nhiều bất cập: chỉ có 8,8% số cán bộ chủ chốt có trình độ trung cấp và 3,7% có trình độ đại học. - Tỷ lệ cán bộ qua các lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước, đặc biệt là trình độ pháp luật không cao, thường là chắp vá, thiếu hệ thống và lạc hậu. Số ủy viên UBND chưa được đào tạo, bồi dưỡng về kiến thức quản lý nhà nước là 69,3%. Hầu hết cán bộ cơ sở chưa được đào tạo, không có bằng cấp, chỉ được bồi dưỡng sau khi trúng cử nên rất khó khăn khi áp dụng tiêu chuẩn ngạch, bậc công chức. Đối với 4 chức danh chuyên môn theo Nghị định 09/1998/NĐ- CP cũng ở tình trạng tương tự: 60,7% có trình độ văn hóa trung học phổ thông; 11,4% có trình độ lý luận trung, cao cấp (1,2% có trình độ cao cấp); 17,4 % có trình độ chuyên môn trung cấp và đại học (2,8% có trình độ đại học). - Đội ngũ CBCQCS không ổn định, luôn biến động qua bầu cử. Số tái cử thường chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ dưới 50%. * Cán bộ chính quyền cơ sở chưa có đủ điều kiện để thực thi nhiệm vụ Hiến pháp coi xã là đơn vị hành chính cơ sở của Nhà nước ở địa phương. Chính quyền cấp xã có chức năng quản lý mọi mặt công tác của Nhà nước ở xã. Tuy nhiên, khi xét các điều kiện để cán bộ xã thực hiện nhiệm vụ thì thấy: - Chưa nói rõ phạm vi quyền hạn (trong mỗi việc được làm đến đâu). - Chưa xác định trách nhiệm cá nhân khi không hoàn thành (đây là điều rất quan trọng). - Quản lý nhà nước bằng pháp luật nhưng chưa bắt buộc cán bộ phải biết luật (ngay Luật tổ chức và bầu cử HĐND và UBND cũng không qui định). - Quản lý nhà nước là tổ chức và điều hành bằng quyền lực nhưng với bộ máy 5-7 thành viên UBND, không phải công chức nhà nước, không làm việc thường xuyên và suốt đời thì làm sao có đủ thời gian bám sát dân và làm sao đủ quyền lực hữu hiệu để kịp thời tổ chức và điều hành? - Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng không có mô hình trụ sở và trang thiết bị cơ sở vật chất thống nhất cho từng loại địa phương tương xứng và đặc trưng thể hiện cái "uy" của từng bộ máy quyền lực. Như vậy, nói cấp xã là cấp chính quyền cơ sở mới chỉ đề cập đến vế nghĩa vụ mà còn thiếu vế quyền lợi, mới chỉ nói đến yêu cầu mà thiếu điều kiện để nó thực thi yêu cầu. Bởi vậy, nó không chặt chẽ về mặt pháp lý và dường như điều đó đã tự tách chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS ra khỏi chính thể, làm mất tính chất hệ thống của bộ máy quản lý nhà nước, làm giảm sự phấn khởi, niềm vinh dự của đội ngũ CBCQCS. Vấn đề đặt ra là phải làm cho cấp chính quyền cơ sở mang tính chất của một cơ quan hành chính nhà nước, gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với điều kiện thực hiện quyền hạn, trách nhiệm và quyền lợi của người cán bộ. Cán bộ chính quyền cơ sở nên là công chức, được đào tạo, bổ nhiệm. Bộ máy và cơ quan quản lý nhà nước ở cơ sở phải có đủ điều kiện thay mặt Nhà nước để thực thi quyền lực kịp thời và hữu hiệu. 1.1.2.3. Vị trí, vai trò của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở Hồ Chí Minh chỉ ra rằng: "Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tinh hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ để đặt chính sách cho đúng" [26, tr. 269]. Vị trí của cán bộ là "cầu nối" giữa Đảng, Chính phủ đối với quần chúng, nhưng không phải là "vật mang" là "dây dẫn" là sự truyền tải cơ học mà chính là con người có đủ tư chất, tài năng và đạo đức để làm việc đó. Hồ Chí Minh đặt cán bộ ở vị trí có tính chất quyết định: chính sách đúng có thể không thu được kết quả nếu cán bộ làm sai, cán bộ yếu kém. Cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là một trong hệ thống hành chính 4 cấp của nước Việt Nam là nền tảng của hệ thống chính trị, là cơ sở thực tiễn hình thành chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Như đã trình bày ở phần trên; cấp cơ sở giữ vị trí, vai trò hết sức quan trọng. Là nơi tổ chức thực hiện nhiệm vụ cấp trên giao, là cấp chính quyền trực tiếp chăm lo đến đời sống của nhân dân, là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân. Thông qua hoạt động của Nhà nước, nhân dân thể hiện quyền làm chủ và trực tiếp thực hiện quyền tự quản của mình dưới sự lãnh đạo của Đảng. Xuất phát từ cơ sở tổng kết những kinh nghiệm thực tiễn, phong phú nhằm bổ sung hoàn chỉnh lý luận, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Hồ Chí Minh đã dạy: "Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được thì mọi việc điều xong xuôi" [26, tr. 371]. Thực tiễn cách mạng nước ta chứng minh cho điều đó: tình hình chính trị - xã hội của đất nước ổn định hay không phụ thuộc vào sự ổn định của cấp cơ sở. Đội ngũ CBCQCS là những người sinh ra và lớn lên tại địa bàn cơ sở nên có quan hệ gắn bó mật thiết với họ hàng, làng xóm. Nguồn chủ yếu từ thực tế lao động, công tác, xuất ngũ từ lực lượng vũ trang và từ cán bộ hưu trí mất sức. Đội ngũ CBCQCS là những người sống trong lòng dân, trực tiếp đưa đường lối của Đảng, chính sách, pháp