Luận văn Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay

Mở Đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Một trong những vấn đề quan trọng hiện nay là đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta. Trong những năm qua, Đảng và nhà nước đã có nhiều đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực cải cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính, cải cách tư pháp và có những hiệu quả tích cực. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước mới chỉ tập trung vào các cơ quan lập pháp và tư pháp, mà chưa có sự quan tâm tương xứng tới các cơ quan hành chính nhà nước nhà nước ở địa phương. Hoạt động của hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương, đặc biệt là hoạt động hàng ngày của ủy ban nhân dân (UBND) các cấp luôn gắn liền với công dân, trực tiếp đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân cũng như ảnh hưởng đến vấn đề dân chủ trong đời sống nhân dân, và qua đó thể hiện niềm tin của nhân dân với nhà nước. Tình trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo bức xúc, kéo dài, phức tạp, nhiều bất cập trong quản lý nhà nước về đất đai, xây dựng, chính sách xã hội, thủ tục hành chính... đang minh chứng sự kém hiệu lực, hiệu quả của chính quyền địa phương. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập cả trong việc thực thi đường lối chính sách pháp luật thống nhất trong toàn quốc cũng như phát huy sức mạnh, tự chủ của địa phương. Vì vậy, cần phải "Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ" [22, tr. 133]. Từ thực trạng đó, việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong đó có hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, để đưa ra những giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động là vấn đề cấp thiết trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước hiện nay. Vì vậy, với phạm vi nhất định, việc nghiên cứu đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhõn dõn cấp huyện ở nước ta hiện nay " có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và UBND cấp huyện nói riêng đã được nhiều công trình khoa học nghiên cứu đề cập. Các công trình như: "Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải cách nền hành chính quốc gia ở nước ta hiện nay" của TS. Đỗ Xuân Đông; "Nâng cao ý thức pháp luật của đội ngũ cán bộ quản lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay" của TS. Lê Đình Khiên; "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" của PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm; "Cẩm nang thông tin kỹ năng và nghiệp vụ hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân và thành viên ủy ban nhân dân các cấp" của TS. Trịnh Đức Thảo (chủ biên); "Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" của PGS.TS Lê Minh Thông... Các công trình nghiên cứu nêu trên đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. Do vậy, việc nghiên cứu đồng thời những vấn đề liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới cơ chế quản lý nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng và trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay là vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cho việc có những phương hướng, giải pháp hữu hiệu để nâng cao vai trò của chính quyền địa phương hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Luận văn có mục đích phân tích, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước hiện nay nhằm góp phần tìm ra những giải pháp cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và của UBND cấp huyện nói riêng. Với mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ sau: - Làm rõ quan niệm, vai trò, đặc điểm tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. - Phân tích những yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. - Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. - Nêu và phân tích một số giải pháp quan trọng nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. 4. Phạm vi nghiên cứu Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND có thể đề cập ở nhiều góc độ khác nhau, tuy nhiên, luận văn chỉ đề cập vào một số nội dung cơ bản về tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện, thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong quá trình thực hiện đề tài, luận văn tham khảo những kết quả nghiên cứu của những công trình khoa học đã có. Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp, lịch sử, so sánh, tổng kết thực tiễn. 6. Những điểm mới của luận văn Nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện là một vấn đề còn nhiều phức tạp đòi hỏi phải đặt trong tổng thể nhiều vấn đề, yêu cầu thực tiễn. Trong phạm vi nghiên cứu nhất định, luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận có liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện được nhìn nhận ở góc độ hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước trước những đòi hỏi về cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Trên cơ sở phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện, luận văn nêu một số quan điểm và giải pháp có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND ở nước ta hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết. Chương 1 CƠ Sở Lý Luận Về Tổ Chức Và Hoạt Động Của ủy ban nhân dân Cấp Huyện TRONG Điều Kiện Cải Cách Hành Chính Nhà Nước 1.1. Vị trí, đặc điểm của ủy ban nhân dân cấp huyện trong hệ thống chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm Nghiên cứu thực tế tổ chức chính quyền địa phương của các nước trên thế giới và trong lịch sử nước ta cho thấy, các nước đều phân chia quốc gia theo các đơn vị hành chính lãnh thổ để từ đó xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương. V.I. Lênin đã chỉ rõ: đặc trưng đầu tiên của nhà nước là việc phân chia công dân của quốc gia theo đơn vị lãnh thổ. Việc phân chia đó còn phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nước, các yếu tố cộng đồng dân cư, địa lý, văn hóa, kinh tế [37, tr. 47]... Về bản chất, việc phân chia các đơn vị hành chính không chỉ mang ý nghĩa hành chính-quản lý, mà còn để thực hiện quản lý nhà nước một cách thống nhất trên toàn lãnh thổ quốc gia. Với cấu trúc nhà nước đơn nhất ở nước ta hiện nay, chính quyền địa phương được chia thành ba cấp theo đơn vị hành chính lãnh thổ và các cấp đó được chia thành hai loại: nông thôn và đô thị, đó là: - Chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); - Chính quyền cấp huyện, thành phố trực thuộc tỉnh, quận và thị xã (gọi chung là chính quyền cấp huyện); - Chính quyền xã, phường, thị trấn (gọi chung là chính quyền cấp xã). Việc phân chia như vậy là cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, thực hiện quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở mỗi cấp (quản lý ngành, lĩnh vực và theo đơn vị hành chính- lãnh thổ), có ý nghĩa cho việc thực hiện các quyền công dân cả về vật chất và tinh thần (quyền bầu cử, ứng cử, tham xây dựng và quản lý nhà nước, quyền kinh doanh....) và khai thác tốt những lợi thế của mỗi cấp chính quyền địa phương theo những đặc điểm vốn có. Theo qui định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, có thể xác định chính quyền địa phương tại mỗi cấp hành chính lãnh thổ bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND. Việc phân cấp giữa các cơ quan chính quyền địa phương phải đảm bảo sự phù hợp với nhiệm vụ, khả năng của từng cấp, bảo đảm sự bình đẳng của các cấp địa phương và đảm bảo sự liên kết giữa các cấp chính quyền địa phương. Vì vậy, có thể nói rằng: UBND cấp huyện là trung gian quan trọng cho sự liên kết đó, có những nhiệm vụ, quyền hạn theo qui định của pháp luật trong việc thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương (UBND cấp huyện là một cơ quan chính quyền trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã) và tùy từng điều kiện lịch sử nhất định, tên gọi của UBND cấp huyện cũng có sự khác nhau (UBND, ủy ban hành chính (UBHC) cấp huyện). Từ những qui định của Hiến pháp và pháp luật, có thể xác định: UBND cấp huyện là cơ quan do HĐND cấp huyện bầu ra, cơ quan chấp hành của HĐND cấp huyện, cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp huyện. Với cách hiểu trên cho thấy, UBND cấp huyện vừa là cơ quan chấp hành và hành chính, vừa là cơ quan nhà nước cấp huyện. Điều đó phản ánh mối quan hệ giữa tính đại diện và thực thi quyền lực nhà nước; giữa quyền uy và phục tùng trong quản lý hành chính nhà nước. Đồng thời, cũng chỉ ra mối quan hệ giữa UBND cấp huyện với các cơ quan khác là: UBND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, HĐND và UBND cấp xã và những mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị trên địa bàn huyện. 1.1.2. Đặc điểm tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp huyện Xét từ bản chất tổ chức và hoạt động là một cơ cấu trong hệ thống các cơ quan của chính quyền địa phương, UBND cấp huyện có những đặc điểm cơ bản sau: - Tính tự chủ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Trong thực tế, các cơ quan nhà nước thường có xu hướng ôm đồm nhiều việc còn người dân thì muốn trông chờ nhiều vào nhà nước. ở nước ta, việc phân chia các cấp chính quyền địa phương như hiện nay được xác định theo cơ chế tổ chức quyền lực cho các đơn vị hành chính lãnh thổ, theo đó bộ máy nhà nước được cấu tạo là bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy nhà nước ở địa phương, và việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong toàn hệ thống phải đảm bảo tính liên thông của quyền lực nhà nước từ trung ương xuống địa phương, thể hiện cơ chế quyền lực vừa độc lập, vừa phụ thuộc, đảm bảo tính liên hệ và kiểm soát lẫn nhau. Vì vậy, trong quan hệ quyền lực theo chiều ngang đã có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì trong quan hệ theo chiều dọc theo các đơn vị hành chính lãnh thổ thì quyền lực nhà nước được xác định theo sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương nhằm đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Nói cách khác, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở mỗi đơn vị lãnh thổ phải phù hợp với tính hệ thống của bộ máy nhà nước và tính độc lập, tự chủ của mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, UBND cấp huyện vừa thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất, vừa là cơ chế để thực hiện quyền tự chủ của cộng đồng dân cư trên địa bàn huyện. Điều này có nghĩa là UBND cấp huyện phải thực thi thống nhất quyền lực nhà nước tại địa bàn huyện theo đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Đồng thời, hoạt động của UBND cấp huyện còn là thực hiện ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cư phù hợp với đặc điểm, điều kiện kinh tế - xã hội và mức độ thực hành dân chủ của người dân trên địa bàn huyện và chịu sự giám sát của nhân dân. Kết hợp hai yêu cầu trên, UBND cấp huyện phải được phân công và ủy quyền theo những phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để có thể tự chủ trong việc giải quyết các công việc hàng ngày của địa phương. Từ những đề cập trên, nhiều tác giả cho rằng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vừa mang tính chất quyền lực nhà nước, vừa mang tính tự quản và sự tương quan giữa hai tính chất này phụ thuộc vào mỗi cấp chính quyền, mang tính lịch sử và không đồng nhất. Điều này có thể thấy rõ nhất là chính quyền cấp huyện. Việc tự chủ của UBND cấp huyện được thông qua việc quyết định, tổ chức và hoạt động thực tiễn hàng ngày của địa phương đối với những vấn đề của riêng địa phương, bằng các nguồn lực của địa phương. Do đó, có thể nói về bản chất, UBND cấp huyện là cấp cơ quan quan trọng trong việc đại diện cho quyền lực nhà nước thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia song cũng đại diện cho ý chí của nhân dân địa phương, hoạt động vì nhân dân địa phương. - Tính chất phụ thuộc trong tổ chức quyền lực nhà nước Hoạt động của UBND cấp huyện là hoạt động chấp hành - hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và là một bộ phận trong guồng máy hành chính nhà nước thống nhất do Chính phủ chỉ đạo, điều hành. Với vị trí này, UBND cấp huyện chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trong phạm vi và mức độ được phân cấp theo qui định của pháp luật. Đồng thời, sự phân cấp như vậy cũng là cơ sở để UBND cấp huyện thực hiện sự tự chủ của mình trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn. - Việc xác lập chức năng, thẩm quyền của UBND cấp huyện dựa trên đặc thù, điều kiện của địa phương Thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cho thấy vấn đề có tính quan trọng là xác định và thực hiện các chức năng, thẩm quyền của chính quyền địa phương nói chung và mỗi cấp chính quyền địa phương nói riêng dựa trên bản chất của chế độ nhà nước, điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương. Là một cấp quản lý trong hệ thống chính quyền địa phương, UBND cấp huyện, trong tổ chức và hoạt động của mình, thực hiện chức năng đại diện; tiếp nhận và giải quyết các yêu cầu, nguyện vọng của người dân địa phương; quyết định và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương, phục vụ lợi ích cộng đồng theo phạm vi, mức độ tự chủ của địa phương; bảo vệ những quyền, lợi ích chính đáng của người dân theo những qui định của pháp luật. Chính vì vậy, trong chừng mực nhất định, theo ý kiến của nhiều tác giả, UBND cấp huyện được gọi là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chứ không phải là cơ quan hành chính nhà nước của địa phương; là một pháp nhân công quyền, hoạt động theo nguyên tắc quyền uy, phục tùng, đảm bảo cho quyền lực nhà nước được thực thi thống nhất từ trung ương đến địa phương và giải quyết các công việc, đề nghị của người dân địa phương theo qui định của pháp luật. Các chức năng của UBND cấp huyện: + Chức năng chấp hành và điều hành: Như trên đã nói, UBND cấp huyện là cấp trung gian trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, vì vậy, UBND cấp huyện vừa có nhiệm vụ chấp hành các đường lối, quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên, vừa thực hiện chức năng điều hành các hoạt động quản lý nhà nước đối với các cơ quan chuyên môn, chính quyền cấp xã. Điều này cũng có nghĩa là, UBND cấp huyện vừa phụ thuộc vừa tự chủ theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, cấp trên lãnh đạo, chỉ đạo cấp dưới. Hoạt động chấp hành của chính quyền địa phương không tách rời với hoạt động điều hành trong quản lý nhà nước và mục đích của nó là giải quyết hiệu quả các vấn đề của địa phương trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, vừa thể hiện sự can thiệp của quyền lực nhà nước vừa thể hiện sự cộng tác, phối hợp với nhân dân. Tuy nhiên, hoạt động chấp hành và điều hành của UBND cấp huyện phải được thể hiện thông qua việc ban hành các văn bản pháp luật trong quản lý điều hành hàng ngày của mình và các cơ quan chuyên môn. Để thực hiện tốt chức năng quản lý và điều hành, UBND cấp huyện còn phải thực hiện công tác kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật, các chủ trương, qui định của địa phương theo những trình tự, thủ tục nhất định. Theo qui định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), UBND cấp huyện chỉ đạo, kiểm tra, tổ chức thực hiện các chủ trương, quyết định của HĐND và các cơ quan cấp trên liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nước trên địa bàn huyện. + Chức năng hỗ trợ cộng đồng: Về bản chất của nhà nước ta, vấn đề quản lý và điều hành trong quản lý nhà nước nhằm mục tiêu 'vì dân phục vụ', vì vậy, hoạt động của UBND cấp huyện và các cơ quan chuyên môn trực thuộc, phải có sự hỗ trợ đối với công dân trong việc thực hiện các trình tự, thủ tục liên quan đến quản lý nhà nước như hỗ trợ pháp lý, thông tin (đòi hỏi UBND cấp huyện phải thông tin cho công dân và hướng dẫn các thủ tục cần thiết khi tiến hành các thủ tục hành chính tại UBND cấp huyện), hỗ trợ thông qua các công cụ điều tiết trong quản lý nhà nước (như hỗ trợ vốn, hướng dẫn áp dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật vào sản xuất, kinh doanh)… 1.2. Khái lược về tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp huyện Dưới thời kỳ phong kiến ở nước ta, xét về bản chất, hoạt động hành chính, tổ chức hành chính địa phương được chia thành chính quyền cấp xã, chính quyền cấp huyện, chính quyền cấp tỉnh. Tuy nhiên, chính quyền cấp huyện lúc đó chưa có sự rõ nét, bởi vì thời kỳ này, dưới chính quyền cấp tỉnh là các phủ (bao gồm một số huyện) nhưng về quản lý hành chính, thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương được tập trung vào các cơ quan hành chính của huyện - các quan tri huyện. Quan tri huyện là những người được triều đình phong kiến lựa chọn qua các khoa thi, đỗ đạt cao được bổ dụng làm quan. Hoạt động của chính quyền cấp huyện có thể nói là được thể hiện chủ yếu thông qua các quan tri huyện. Quan tri huyện thực hiện các công việc quản lý hành chính, thực hiện công việc xét xử các vụ kiện thuộc địa hạt mình phụ trách. Để đảm bảo hoạt động của chính quyền, ngoài quan tri huyện còn có các viên huấn đạo, thầy đề, ông thông, ông thừa, lục sự... được phân công đảm nhận các công việc trong hoạt động của chính quyền. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc tổ chức xây dựng và củng cố chính quyền là nhiệm vụ trọng tâm của Cách mạng Việt Nam. Vị trí, vai trò của UBND nói chung, UBND cấp huyện nói riêng được khẳng định từng bước trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước ta. Ngay sau khi tuyên bố thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 qui định về tổ chức HĐND và UBHC. Theo Sắc lệnh số 63, UBHC (nay là UBND) do HĐND bầu ra để thực hiện việc quản lý các công việc hành chính ở địa phương. Cùng với Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức, quyền hạn, cách thức làm việc của HĐND và UBHC các cấp (xã, huyện, tỉnh, kỳ), Chủ tịch Hồ Chí Minh còn ban hành Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về việc thành lập thành phố trực thuộc Chính phủ trung ương, hoặc kỳ, thị xã thuộc kỳ hoặc tỉnh. Hai Sắc lệnh trên là cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời kỳ xây dựng và củng cố chính quyền. Theo Sắc lệnh số 63, chính quyền địa phương ở nước ta gồm HĐND và UBHC (nay là UBND). HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân, được nhân dân trực tiếp bầu ra theo lối phổ thông đầu phiếu. UBHC do HĐND bầu ra để thực hiện việc quản lý các công việc hành chính ở địa phương. Tuy nhiên, trong thời kỳ này, ở cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC mà không có HĐND. Theo qui định tại Điều 22, Sắc lệnh số 63, UBHC là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn huyện, có 03 ủy viên chính thức (Chủ tịch, Phó chủ tịch, Thư ký) và 02 ủy viên dự khuyết. UBHC huyện do đại biểu HĐND các xã trong huyện bầu ra. Khi có 1/3 tổng số đại biểu HĐND các xã yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm UBHC huyện thì phải tổ chức bỏ phiếu; nếu quá nửa số đại biểu HĐND các xã không tín nhiệm thì các ủy viên UBHC phải từ chức.Cũng theo Sắc lệnh số 63, UBHC huyện có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: - Thi hành và kiểm soát sự thi hành mệnh lệnh của cấp trên; kiểm soát hoạt động của Hội đồng nhân dân xã và UBHC xã; - Thủ tiêu những quyết định của HĐND xã trái với các chỉ thị của cấp trên hay trái với quyền lợi của nhân dân trong xã; - Duyệt y hoặc đệ lên UBHC tỉnh duyệt y các quyết nghị của HĐND xã; - Kiểm soát các cơ quan chuyên môn về cách thừa hành chức vụ; - Giải quyết các công việc khác trong phạm vi huyện; - Điều khiển đội cảnh binh đặt ở huyện để lo việc tuần phòng và trị an. Việc phân công công việc và nhiệm vụ, quyền hạn của các ủy viên UBHC huyện tùy thuộc vào năng lực, trình độ của ủy viên. Cùng với quá trình xây dựng và củng cố chính quyền, vị trí của UBND với tư cách là cơ quan thực hiện quản lý hành chính ở địa phương tiếp tục được khẳng định và có những bước phát triển cơ bản qua các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992. 1.2.1. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp huyện theo Hiến pháp 1946 Hiến pháp 1946 qui định về việc thành lập HĐND và UBHC ở các đơn vị hành chính trong cả nước; chế độ bầu cử HĐND, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, việc bãi miễn đại biểu HĐND và quan hệ của HĐND và UBHC cùng cấp, đặc biệt là chế độ chịu trách nhiệm của UBHC. Theo Hiến pháp 1946, về phương diện hành chính, nước ta được chia thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ được chia thành các tỉnh; mỗi tỉnh được chia thành các huyện; mỗi huyện được chia thành các xã (Điều 57). Tuy nhiên, phù hợp với điều kiện lịch sử lúc đó và có sự kế thừa lịch sử, Hiến pháp 1946 qui định: ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND và UBHC; ở bộ và huyện chỉ có UBHC (Điều 58). Như vậy, có thể thấy rằng, thời kỳ này, UBND các cấp (được gọi là UBHC) được thành lập ở tất cả các bộ, tỉnh, thành phố, thị xã, xã, nhưng ở bộ và huyện không có HĐND. Điều này cho thấy tính đặc thù trong tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện, đó là cùng là cấp huyện nhưng đối với thị xã thì có HĐND, còn ở huyện thì không có HĐND mà chỉ có UBHC. Hay nói cách khác, việc thành lập HĐND tùy thuộc vào điều kiện, yêu cầu quản lý đối với từng cấp. Theo Hiến pháp 1946, HĐND tỉnh, thành phố, thị xã, xã do nhân trực tiếp bầu ra theo lối phổ thông đầu phiếu. ở cấp có HĐND thì UBHC do HĐND cử ra. Còn đối với cấp không có HĐND thì UBHC bộ do HĐND các tỉnh, thành phố bầu ra; UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra. Như vậy, cùng là UBHC cấp huyện nhưng trong thời kỳ này có sự khác biệt về cách thức cử và bầu, đó là UBHC thị xã do HĐND thị xã cử ra, còn UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra. Tuy vậy, trong tổ chức và hoạt động, UBND đều có mối quan hệ về quyền hạn và nghĩa vụ đối với HĐND. Cụ thể là: UBHC có trách nhiệm: thi hành mệnh lệnh của cấp trên; thi hành các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; Chỉ huy công việc hành chính trong địa phương. Để cụ thể hóa những qui định của Hiến pháp 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh còn ký nhiều Sắc lệnh liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBHC cấp huyện như: Sắc lệnh số 254-SL ngày 19/11/1948 về tổ chức lại chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến (Điều 2 qui định: chính quyền nhân dân địa phương trong thời kỳ kháng chiến gồm có HĐND và UBHC); Sắc lệnh số 255-SL ngày 19/11/1948 về cách thức tổ chức và làm việc của HĐND và ủy ban kháng chiến hành chính. Tiếp đó, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 đã qui định rõ hơn về hệ thống tổ chức của chính quyền địa phương. 1.2.2. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp huyện theo Hiến pháp 1959 Theo Hiến pháp 1959, chính quyền địa phương bao gồm ba cấp hành chính: tỉnh, huyện, xã. Các đơn vị hành chính trên đều thành lập HĐND và UBHC. Như vậy, so với Hiến pháp 1946, điểm mới của Hiến pháp 1959 là cấp huyện có cả HĐND và UBHC; HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND địa phương, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBHC gồm có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, ủy viên Thư ký và các ủy viên. Nhiệm kỳ của UBHC theo nhiệm kỳ của HĐND đã bầu ra mình (02 năm). Khi HĐND hết nhiệm kỳ hoặc bị giải tán, UBHC tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi HĐND mới bầu ra UBHC mới. UBHC cấp huyện quản lý công tác hành chính của địa phương, chấp hành nghị quyết của HĐND cấp huyện và nghị quyết, mệnh lệnh của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBHC huyện được ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thực hiện quyết định, chỉ thị đó. Trong hoạt động quản lý hành chính, UBHC cấp huyện lãnh đạo công tác của các ngành trong huyện và đối với UBHC cấp xã và tương ứng có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của các ngành và của UBHC cấp xã. UBHC cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp xã và đề nghị HĐND huyện sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết ấy. UBHC huyện chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước HĐND huyện và UBHC cấp tỉnh. UBHC huyện chịu sự lãnh đạo của UBHC tỉnh và sự lãnh đạo thống nhất của Hội đồng Chính phủ. 1.2.3. Tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân cấp huyện theo Hiến pháp 1980 Theo Hiến pháp 1980, vị trí, vai trò của UBND cấp huyện vẫn được xác định là cơ quan chấp hành của HĐND huyện, là cơ quan hành chính nhà nước. UBND gồm có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, ủy viên Thư ký và các ủy viên khác. UBND huyện có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: - Chị