Luận văn Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra tỉnh Hải Dương

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự nghiệp đổi mới ở nước ta đã đạt được được nhiều thành tựu quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội và tạo nên những thay đổi sâu sắc trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. Ngành xây dựng đã thực sự góp phần tạo nên vóc dáng mới của đất nước với nhiều công trình hiện đại, góp phần tích cực và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu to lớn đó, trong lĩnh vực này đang tồn tại nhiều vấn đề bức xúc. Một trong những vấn đề đó là nạn tham nhũng, tiêu cực, lãng phí diễn ra phổ biến và phức tạp ở hầu hết các công trình xây dựng, gây ra những hậu quả nghiêm trọng về nhiều mặt, gây bất bình trong dư luận xã hội. Theo Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, riêng trong xây dựng cơ bản không có công trình nào thất thoát dưới 20%. Nếu theo tỷ lệ đó mà nhân lên lên, sẽ thất thoát khoảng 30 nghìn tỷ đồng, số tiền này đủ để trả lương cho khu vực hành chính sự nghiệp của cả nước. Chỉ cần giảm 10% số thất thoát trong xây dựng cơ bản là có thể đủ nguồn để thực hiện cải cách tiền lương. Điều đó đặt ra yêu cầu cho các cơ quan bảo vệ pháp luật cần tập trung mọi nỗ lực để đấu tranh ngăn chặn tình trạng này, đây là vấn đề rất cấp thiết và là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay. Trong những năm qua, thanh tra tỉnh Hải Dương đã có nhiều cố gắng trong công tác phòng ngừa, đấu tranh với nạn tham nhũng trong lĩnh đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách, thu hồi số lượng tài sản lớn cho Nhà nước. Tuy nhiên, so với tình hình mà dư luận xã hội đã phản ánh thì kết quả đó chưa đáp ứng được yêu cầu. Do tính đặc thù của hoạt động xây dựng cơ bản nên việc phòng ngừa, phát hiện xử lý hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này thường gặp nhiều khó khăn. Đối tượng vi phạm trong xây dựng cơ bản thường là những người có chức vụ, quyền hạn trong quản lý tài sản, có mối quan hệ với những người có chức quyền trong bộ máy nhà nước cùng thông đồng, móc ngoặc với những thủ đoạn tinh vi để chiếm đoạt tài sản của Nhà nước. Trong khi đó hoạt động phát hiện, xử lý của lực lượng thanh tra còn gặp nhiều khó khăn, bất cập. Các biện pháp phòng ngừa cũng như các biện pháp phát hiện, xử lý chưa phát huy hết vai trò, tác dụng. Mặt khác, trong quá trình phát hiện, thu thập tài liệu, chứng cứ thường rất khó khăn và phức tạp vì phải qua công tác giám định công trình xây dựng. Về phương diện lý luận, hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn nhà nước chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và hệ thống nên đã tác động tiêu cực đến hoạt động thực tiễn của lực lượng thanh tra trong phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng ở lĩnh vực này. Do vậy, đây là một vấn đề cần quan tâm nghiên cứu. Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn: "Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra tỉnh Hải Dương” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng hiện nay đang là vấn đề bức xúc của toàn xã hội, là đề tài được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Tuy nhiên, dưới nhiều góc độ khác nhau các đề tài mới chỉ tập trung nghiên cứu một số vấn đề có liên quan đến công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm kinh tế nói chung và một số loại tội phạm cụ thể nói riêng trong lĩnh vực đấu tranh xây dựng và đưa ra được một số giải pháp cho công tác đấu tranh phòng, chống. Đã có một số công trình nghiên cứu về công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở các khía cạnh khác nhau, trong đó đáng lưu ý là các công trình: Tham nhũng và đấu tranh chống tham nhũng (Viện Khoa học Công an, Hà Nội, năm 1997); Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng và giải pháp phòng ngừa đấu tranh, Cục Cảnh sát kinh tế (CSKT), 1998; Cục Cảnh sát kinh tế (1999), Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng và giải pháp phòng ngừa, đấu tranh, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Phạm Ngọc Đản (2006), Những bài học kinh nghiệm rút ra từ thực trạng sai phạm, thất thoát, lãng phí được phát hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra nhằm góp phần ngăn ngừa tham nhũng trong đầu tư xây dựng ở nước ta, Đề tài nghiên cứu khoa học, Văn phòng Chính phủ, Hà Nội. Nguyễn Phong Hòa (2003. Bùi Minh Thanh (2006). Lê Thế Tiệm và đồng nghiệp (2006), Công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng trong xây dựng cơ bản, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho thấy các công trình đó đã giải quyết được một số vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng ở những khía cạnh khác nhau. Cụ thể là, có công trình nghiên cứu đề cập dưới góc độ của lực lượng CSKT trước đây (lực lượng trinh sát), có công trình nghiên cứu dưới góc độ của CSĐT (điều tra theo tố tụng) nhưng đến nay chưa có công trình nào đề cập một cách sâu sắc, có hệ thống và toàn diện về hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước theo chức năng của thanh tra tỉnh Hải Dương. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất các giải pháp nhằm đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng của cơ quan thanh tra tỉnh Hải Dương. - Để đạt được mục đích đó, nhiệm vụ của đề tài là: + Làm rõ khái niệm về thanh tra và vai trò của thanh tra trong phòng, chống tham nhũng lĩnh vực đầu tư xây dựng. + Khái quát những vấn đề lý luận để làm rõ nhận thức về tham nhũng trong đầu tư xây dựng và hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của cơ quan thanh tra. + Nghiên cứu, khảo sát, đánh giá tình hình tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng vốn nhà nước và thực trạng hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của thanh tra tỉnh Hải Dương , xác định những khó khăn, vướng mắc và hạn chế của cơ quan thanh tra trong tổ chức thực hiện các hoạt động đó; + Đề xuất các giải pháp phát huy vai trò đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng của cơ quan thanh tra tỉnh Hải Dương. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là lý luận về vai trò của thanh tra trong hoạt động phòng ngừa, đấu tranh phòng chống tham nhũng về lĩnh vực đầu tư xây dựng; thực trạng tình hình tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước. - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu thực trạng tình hình tham nhũng trong đầu tư xây dựng và hoạt động phòng ngừa, đấu tranh của thanh tra tỉnh Hải Dương. Nghiên cứu khảo sát lấy số liệu từ năm 2004 đến năm 2009. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh cùng với hệ thống những quan điểm của Đảng, Nhà nước và ngành thanh tra về nhà nước và pháp luật, về đấu tranh phòng chống tham nhũng. Quá trình nghiên cứu đề tài tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau: - Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong cả ba chương nhằm khái quát cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải phap tăng cường đấu tranh phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước. - Phương pháp thống kê: Phương pháp tổng kết thực tiễn, nghiên cứu điển hình; phương pháp điều tra xã hội học; phương pháp so sánh được sử dụng chủ yếu trong chương 2 nhằm đánh giá thực trạng tham nhũng và đấu tranh phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của Thanh tra tỉnh Hải Dương. 6. Những đóng góp mới của đề tài Về lý luận, luận văn sẽ làm rõ thêm và bổ sung nhận thức lý luận về tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước; lý luận về hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong lĩnh vực này. Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước của thanh tra trong tình hình hiện nay. Đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho việc nghiên cứu, học tập trong các trường đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ thanh tra. 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được cấu trúc thành 3 chương, 7 tiết. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU TRANH PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC CỦA CƠ QUAN THANH TRA 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA THANH TRA 1.1.1. Khái niệm thanh tra Thuật ngữ thanh tra xuất hiện từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” (tiếng Anh là Inspect) là chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thì thanh tra “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” [33, tr.203]. Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “ xem xét, phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định” [34, tr.504]. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và được đặt trong phạm vi quyền của một chủ thể nhất định, là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định. Để hiểu rõ hơn khái niệm về thanh tra theo tôi cần phải tìm hiểu về khái niệm kiểm tra. Bởi vì, trong hoạt động quản lý nhà nước, hay trong sách báo chính trị và các văn bản pháp luật thường sử dụng cụm từ “thanh tra, kiểm tra” để chỉ một giai đoạn cần thiết của quá trình quản lý, một chức năng của quản lý nhà nước. Kiểm tra (tiếng Anh - control) là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [33, tr.882], để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Kiểm tra được hiểu theo nghĩa thứ nhất, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước. Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế. Tuy nhiên, các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhà nước. Thứ hai, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý có phù hợp hay không phù hợp với quy định, ví dụ: kiểm tra mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểm tra phương tiện giao thông. Theo nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính. Ở đây, khái niệm kiểm tra nằm trong khái niệm thanh tra của Luật Thanh tra năm 2004 “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật”(Điều 4). Thanh tra, kiểm tra là chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính phản hồi đối với quá trình quản lý nhằm phân tích, đánh giá, theo dõi những mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra. Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của quá trình quản lý, khái niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên, cho nên trong hoạt động chúng giống nhau về bản chất và đều có mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá đối tượng của kiểm tra và thanh tra, từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát huy hoặc chấn chỉnh. Như vậy, xét theo bản chất và mục đích của quản lý nhà nước thì hoạt động thanh tra và kiểm tra gần như không có sự phân biệt, thanh tra và kiểm tra giống nhau về bản chất, nhưng theo cách hiểu khác nhau thì chúng khác nhau về phạm vi. Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp, nhưng ngược lại, kiểm tra lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa rộng. Nhưng thanh tra luôn mang tính nhà nước, còn kiểm tra có thể mang tính nhà nước hoặc phi nhà nước. V.I Lênin nhiều lần nhấn mạnh rằng, mục đích của kiểm tra và thanh tra là nhằm xây dựng “khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý”. Khi bàn đến sự thống nhất của hai loại hoạt động, V.I Lênin nói: “…phải cải tổ bộ dân uỷ thanh tra công nông… để tăng cường sự kiểm tra từ phía quần chúng nhằm tiêu diệt cái thứ cỏ dại - chủ nghĩa quan liêu” [16, tr.157]. Tuy nhiên, giữa chúng cũng có những điểm không giống nhau. - Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc theo sự uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới và là một bộ phận của hoạt động hành pháp. - Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội đối với mục đích, nhiệm vụ đã đặt ra. Đồng thời, xét theo thuật ngữ, kiểm tra (control), thanh tra (inspect) thì hai thuật ngữ này được phân biệt theo nguồn gốc về mặt lịch sử. Theo chúng tôi, thuật ngữ kiểm tra tồn tại trước thanh tra. Khi con người biết lao động, tức là tham gia vào quá trình sản xuất, quan hệ giữa con người với nhau trong quá trình sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội đòi hỏi phải quản lý, nghĩa là đòi hỏi họ phải xem xét, đánh giá kết quả hoạt động của mình. Chính trong hoạt động sản xuất, phân phối của cải vật chất xã hội quyết định sự cần thiết phải có kiểm tra. Mặt khác, như Ăng-ghen đã nói “mỗi hoạt động có ý thức, có tổ chức của con người đều chứa đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra” và “đối với mỗi con người tự nhiên, mỗi cộng đồng nguyên thuỷ, kiểm tra được xem như là phương thức hành động để thực hiện mục đích” [17, tr.348]. Trong quá trình phát triển của xã hội từ khi chưa có nhà nước đến khi xuất hiện nhà nước thì tác động của chúng đối với xã hội có khác nhau về mức độ thực hiện quyền năng: “thanh tra và kiểm tra là những chức năng, những mặt của quản lý nói chung, chúng liên hệ, tác động lẫn nhau theo mức độ quyền năng và trong mối tương quan với quản lý nhà nước thì thanh tra giữ vai trò trực tiếp, bởi chính trong quá trình thanh tra, ưu thế về tính quyền lực nhà nước được thể hiện rõ hơn so với kiểm tra” [14, tr.321]. Sự ra đời của nhà nước - tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt của giai cấp thống trị về kinh tế đối với giai cấp bị trị đòi hỏi phải có những công cụ mang tính quyền lực để bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị. Từ đó, quản lý mang tính quyền lực nhà nước xuất hiện và là một trong những đặc trưng phân biệt nhà nước với các bộ lạc, thị tộc xưa kia và các tổ chức xã hội hiện nay. Để thực hiện quản lý nhà nước, giai cấp thống trị sử dụng các chức năng khác nhau, trong đó chức năng thanh tra nhằm tác động tới khách thể quản lý, lập lại trật tự và nâng cao hiệu quả quản lý. Như vậy, xét về mặt lịch sử, kiểm tra tồn tại từ rất xa xưa, khi chưa có nhà nước còn thanh tra xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước. Đương nhiên, cùng với sự xuất hiện, tồn tại và tiêu vong của nhà nước, thì thanh tra cũng sẽ không tồn tại, nhưng kiểm tra (mang tính xã hội) vẫn tồn tại cùng với sự tồn tại của xã hội loài người. Việc tìm hiểu khái niệm thanh tra còn đòi hỏi phải nghiên cứu một số quan niệm trong thực tiễn pháp lý hiện hành, cũng như trong lịch sử nước ta thông qua mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước và các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Ở Việt Nam, thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra hiện nay gọi là “Ngự sử đài” và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà vua những việc nên làm và những việc không nên làm. Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ thanh tra, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, quyền kiểm soát đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ Nghị viện: “khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ”. Ngày 23/11/1945, chỉ sau ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư và chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những quyết định chỉ thị ấy”. Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”. Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Uỷ ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Điều 115 quy định: “… Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó …”. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…” (Điều 116). Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124 Hiến pháp năm 1992 cũng quy định “Uỷ ban nhân dân… ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”. Trong sách báo pháp lý của ngành thanh tra thì “thanh tra được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước” [15, tr.18]. Cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (Điều 2) Luật Thanh tra 2004. Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau: Thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. 1.1.2. Đặc điểm của thanh tra 1.1.2.1. Thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của quá trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”. Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với quá trình lao động xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đòi hỏi tính tất yếu phải có quản lý để điều chỉnh những hoạt động của tổ chức và cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự khác nhau giữa sự vận động của cả cơ chế sản xuất với sự vận động của các yếu tố khách quan, độc lập hợp thành cơ chế sản xuất đó. Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (đề ra đường lối, chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền. Quản lý nhà nước và thanh tra có cái chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước. Là một khâu trong quá trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý, nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý nhà nước. Trong quá trình trình đó, thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý. Một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ nếu thiếu thanh tra. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước. Lênin đã nhiều lần nhấn mạnh: Nhà nước xã hội chủ nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cường được kỷ cương xã hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm soát. 1.1.2.2. Tính quyền lực nhà nước của thanh tra Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Không thể không có quyền lực mà không gắn với một tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Khi nói đến tính quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nhấn mạnh: Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông. Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước, chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra luôn luôn áp dụng quyền năng của nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh nhà nước khi thực hiện quyền năng đó. Nói cách khác, thanh tra là sản phẩm của nhà nước. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi nhà nước ra đời và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của nhà nước. Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, nhà nước sẽ tự tiêu vong và khi đó, chức năng thanh tra sẽ cùng với Nhà nước được: xếp bên cạnh chiếc sa kéo sợi và chiếc rìu đồng cổ. Nói tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là nhà nước, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với nhà nước. Ở các nước trên thế giới, dù mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra có khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm này. Thậm chí, kể cả ở những nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ vốn có xu hướng “khế ước hoá” các mối quan hệ, kể cả quan hệ giữa nhà nước với công dân cũng hoàn toàn không có một loại hình thanh tra nào ngoài những tổ chức thanh tra của nhà nước, mang uy danh nhà nước. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan thanh tra nhà nước đều có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó: - Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện. - Yêu cầu có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được phát hiện, kể cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để truy tố trước pháp luật. - Trong một số trường hợp, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Không nên cho rằng, hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng chế, vì như thế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế. Cưỡng chế chỉ là một yếu tố đặc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà nước mà thôi. Thanh tra là hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp, mang tính dân chủ sâu sắc. Do đó, nói đến tính q