Luận văn Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá

Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Những năm gần đây, cùng với môi trường chính trị ổn định, nền kinh tế nước ta phát triển khá mạnh, GDP hàng năm tăng từ 7,5-8%. Một trong những yếu tố góp phần đạt được những thành tựu đó là tăng đầu tư xây dựng (ĐTXD). Tuy nhiên, cùng với những đóng góp đáng kể vào nền kinh tế thì ĐTXD ở nước ta, nhất là ĐTXD từ vốn ngân sách Nhà nước (NSNN), đang gặp phải nhiều vấn đề nan giải, trong đó có tình trạng thất thoát, lãng phí (TTLP). Thực tế những năm vừa qua đã cho thấy, nhiều nơi, nhiều lúc tình trạng thất thoát, đặc biệt tình trạng lãng phí trong ĐTXD đã xảy ra rất trầm trọng. Các cơ quan pháp luật, Chính phủ cũng đã tiến hành nhiều biện pháp ngăn chặn, xử lý, nhiều vụ án đã được đưa ra xét xử nghiêm minh, nhưng vẫn còn nhiều vụ việc, nhiều công trình lãng phí tiền bạc của NSNN nhiều tỷ đồng chưa được giải quyết một cách kịp thời, đúng pháp luật. Vẫn còn một số công trình thiết kế không đảm bảo, thi công chưa xong thì phải sửa đổi thiết kế, đến khi hoàn thành thì cũng chẳng có thể sử dụng như dự kiến. Có công trình xây dựng (CTXD) chỉ vài năm sau đã không đáp ứng được nhu cầu phải cải tạo, nâng cấp rất tốn kém... Giáo sư David Dapice của Đại học Harvard cho rằng, với tốc độ đầu tư cao như báo cáo của Việt Nam, tỷ lệ tăng trưởng lẽ ra phải đạt mức 9-10%. Như vậy, với tốc độ tăng trưởng thực tế đạt được, số vốn TTLP trong đầu tư hàng năm lên đến 1 tỷ USD [11]. Là một địa phương đang trong quá trình phát triển, vốn ĐTXD từ NSNN hàng năm lên đến hàng nghìn tỷ đồng, Thanh Hoá cũng nằm trong tình trạng TTLP như thế. Với mong muốn tìm ra các giải pháp giảm thiểu hơn nữa TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh, đề tài “Chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” được chọn làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Từ năm 2003 đến nay, trên phạm vi cả nước, đã có nhiều bài nói, bài viết đăng tải trên các Báo và Tạp chí, đồng thời có cả những cuộc hội thảo khoa học, công trình nghiên cứu về tình hình và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD. Có thể nêu ra một số công trình nghiên cứu, bài báo và bài viết trên tạp chí như: Đề án chống TTLP trong ĐTXD của Bộ Xây dựng thực hiện tháng 9/2004; Hội thảo khoa học về “Công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong XDCB – Thực trạng và giải pháp” do Bộ Công an tổ chức ngày 10/11/2005 tại Hà Nội; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý “Một số giải pháp chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Đak Lak” của tác giả Phan Xuân Lĩnh, năm 2006; luận văn thạc sỹ kinh doanh và quản lý “Phòng, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách Nhà nước ở nước ta hiện nay” của tác giả Ngô Văn Quý; bài “Thất thoát vốn đầu tư XDCB và giải pháp ngăn chặn” của tác giả Trần Lưu Dung, đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 8/2004; bài “Tham nhũng, tiêu cực trong đầu tư XDCB, tiền thất thoát đủ trả lương cho bộ máy hành chính, sự nghiệp cả nước” của tác giả Trần Công Hùng, đăng trên Báo Tiền phong số 225 ngày 11/11/2005; bài “Tập trung chỉ đạo tạo sự chuyển biến rõ rệt trong lĩnh vực đầu tư XDCB” của tác giả Võ Hồng Phúc, Bộ trưởng Bộ KH&ĐT, đăng trên Tạp chí Thời báo Kinh tế số 1/2005; bài “Phát triển kinh tế – xã hội và cuộc đấu tranh chống TTLP” của tác giả Trương Giang Long, đăng trên Tạp chí Cộng sản số 22 tháng 11/2005; bài “Những nguyên nhân chủ yếu và biện pháp nhằm giảm thiểu TTLP trong đầu tư và xây dựng” của tác giả Hoàng Xuân Hoà, Ban Kinh tế Trung ương, đăng trên Tạp chí Khu công nghiệp Việt Nam số 9/2005; .... Ngoài ra còn còn có một số công trình khác đã công bố cũng liên quan đến TTLP, quản lý kiểm tra, kiểm soát hoạt động ĐTXD. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu đề tài này dưới dạng luận văn, luận án khoa học trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá nhằm giúp cho địa phương chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN có hiệu quả hơn. Thực hiện đề tài, luận văn sẽ tham khảo, lựa chọn, kế thừa những ý tưởng của các công trình đã nghiên cứu và công bố, đồng thời đi sâu nghiên cứu lý luận để đề ra những giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là nhận dạng và phân tích thực trạng TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá và đề xuất các giải pháp chống TTLP hiệu quả hơn Phù hợp với mục đích đó, luận văn có nhiệm vụ: - Làm rõ cơ sở khoa học của việc chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. - Phân tích thực trạng TTLP và thực trạng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn NSNN ở Thanh Hoá. Đề xuất các phương hướng và giải pháp tăng cường chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu trong luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là tình trạng TTLP và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá. Phạm vi nghiên cứu trong luận văn bao gồm khảo sát thực trạng các dạng TTLP và các giải pháp chống TTLP ở các công trình xây dựng từ vốn NSNN do Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Thanh Hoá quản lý, không nghiên cứu các dự án ĐTXD bằng nguồn vốn khác. Thời gian khảo sát đánh giá từ năm 2003 đến nay và đề xuất giải pháp cho thời gian tới. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu trong luận văn Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm đường lối đổi mới kinh tế của Đảng, Nhà nước, các thành tựu khoa học kinh tế, kỹ thuật hiện đại. Trong khi giải quyết các vấn đề cụ thể, luận văn sử dụng phương pháp duy vận biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp dựa trên nghiên cứu các tài liệu, các văn bản, báo cáo, kết luận của các ngành liên quan ở cấp tỉnh, các phương tiện thông tin đại chúng của Trung ương, địa phương về TTLP và chống TTLP trong ĐTXD trong thời gian qua gắn với thực tiễn ở Thanh Hoá. Trong phạm vi hẹp có sử dụng ý kiến của các chuyên gia. 6. Những đóng góp khoa học của luận văn - Hệ thống hoá cơ sở lý luận về TTLP và phương thức chống TTLP trong ĐTXD từ vốn NSNN. - Phân tích thực trạng, nguyên nhân và giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá từ năm 2003 đến nay. - Đề xuất giải pháp chống TTLP trong ĐTXD từ nguồn vốn NSNN ở Thanh Hoá trong thời gian tới để có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan chức năng của tỉnh trong việc xây dựng chương trình công tác trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, TTLP trên địa bàn tỉnh theo tinh thần Nghị quyết Trung ương ba (khoá X) của Đảng 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được trình bày trong 3 chương, 8 tiết. Chương 1 Một số vấn đề chung về thất thoát, lãng phí và chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.1. một số vấn đề chung về đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.1.1. Đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng Đầu tư là hoạt động bỏ vốn vào quá trình tái sản xuất xã hội nhằm thu được kết quả lớn hơn trong tương lai. Nếu xét về tính mục đích, thì đầu tư là hoạt động không chỉ nhằm bảo toàn giá trị đầu tư, mà còn phải sinh lời. Mức độ sinh lời càng cao thì càng khuyến khích nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư. Tuy nhiên, với nhà đầu tư là các cơ quan nhà nước thì, ngoài các dự án đầu tư buộc phải sinh lời, nhiều dự án đầu tư hướng tới phúc lợi xã hội hơn là lợi nhuận cá biệt của dự án. Nếu xét về phương diện hoạt động thực tiễn, đầu tư là một quá trình lâu dài từ khâu chuẩn bị đầu tư, khâu thực hiện đầu tư đến khâu khai thác kết quả đầu tư. Nhưng trong thực tiễn kinh tế, nhiều khi người ta chỉ chú trọng quá trình chuẩn bị và thực hiện đầu tư, tách rời khâu khai thác kết quả đầu tư ra khỏi quá trình đầu tư. Có rất nhiều loại đầu tư. Tuỳ theo các góc độ xem xét khác nhau, người ta có thể phân ra đầu tư phát triển và đầu tư chuyển dịch; đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp; ĐTXD và đầu tư không xây dựng; đầu tư mới và đầu tư mở rộng, đầu tư hiện đại hoá… Đầu tư xây dựng (ĐTXD) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các tài sản cố định cho các tổ chức kinh tế, xã hội, chính trị và hệ thống các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kết cấu hạ tầng KT-XH, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH, quốc phòng, an ninh (QPAN) và nâng cao chất lượng sống của nhân dân. Đây là dạng đầu tư rất quan trọng vì nó góp phần nâng cao năng lực sản xuất của quốc gia. Bản thân quá trình ĐTXD luôn là một phức hợp hoạt động trong đó nổi lên vai trò của chủ bỏ vốn đầu tư, chủ sử dụng kết quả đầu tư, tổ chức đấu thầu xây dựng, nhóm dân cư thụ hưởng kết quả đầu tư và các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐTXD. Trong ĐTXD hoạt động xây dựng giữ vị trí quan trọng, quyết định kết quả đầu tư. - Hoạt động xây dựng là là quá trình bao gồm: lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án ĐTXD công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình... Hoạt động xây dựng kết tinh thành công trình xây dựng [16, tr.16]. - Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lượng và các công trình khác... [16, tr.16]. 1.1.1.2. Đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước a. Phân loại vốn đầu tư xây dựng Có nhiều cách phân loại vốn ĐTXD * Nếu căn cứ vào quan hệ của chủ đầu tư và nguồn vốn đầu tư thì người ta phân thành vốn chủ sở hữu (vốn góp thêm, vốn huy động từ phát hành cổ phiếu, vốn hình thành từ lợi nhuận không chia, từ các quỹ của doanh nghiệp…) và vốn vay (vay các tổ chức tín dụng, vay nước ngoài, vay chính phủ, vay thông qua phát hành trái phiếu …) * Nếu căn cứ vào tiêu chí ai tài trợ vốn cho đầu tư thì người ta chia vốn đầu tư thành: + Vốn ĐTXD do khu vực tư nhân trong nước tài trợ. Đây là nguồn vốn đầu tư hình thành từ vốn tự có của các doanh nghiệp, vốn vay của các tổ chức tài chính trong nước, vốn huy động trong dân cư… + Vốn ĐTXD do tư nhân nước ngoài tài trợ gồm vốn của tư nhân, của doanh nghiệp và của các tổ chức tài chính nước ngoài. + Vốn ĐTXD do Chính phủ và các tổ chức tài chính nước ngoài tài trợ trực tiếp không qua NSNN bao gồm các khoản vốn hỗ trợ trực tiếp các tổ chức và cá nhân trong nước đầu tư. + Vốn ĐTXD do Nhà nước tài trợ gồm vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn ĐTXD được cấp trực tiếp từ NSNN (từ đây gọi là vốn ĐTXD từ NSNN).  ở nước ta, vốn ĐTXD từ NSNN có tỷ trọng lớn và có vai trò quan trọng, thường chiếm tỷ trọng từ 40-50% tổng đầu tư xã hội. Xét trên tổng thể nền kinh tế, vốn ĐTXD từ NSNN được hình thành từ 2 kênh (i) từ khoản tích luỹ của NSNN: là phần còn lại của tổng thu NSNN sau khi trừ chi phí thường xuyên, chi trả nợ, chi lập quỹ dự trữ tài chính và một số khoản chi đầu tư phát triển khác; (ii) là khoản vay trong nước (tín phiếu, công trái, trái phiếu Chính phủ) và vay nước ngoài thông qua các dự án ODA được đưa vào cân đối NSNN. Theo phân cấp quản lý của Luật Ngân sách nhà nước, vốn ĐTXD từ NSNN bao gồm (i) vốn ĐTXD do trung ương quản lý và (ii) vốn ĐTXD do địa phương quản lý. - Vốn ĐTXD do trung ương quản lý là số vốn đầu tư từ ngân sách trung ương được cân đối cho các chương trình, dự án đầu tư của các Bộ, ngành trung ương theo kế hoạch đầu tư xây dựng hàng năm, nằm trong quy hoạch và kế hoạch 5 năm do Quốc hội thông qua. - Vốn ĐTXD do địa phương quản lý bao gồm vốn đầu tư được cân đối từ tổng chi ngân sách địa phương dành cho đầu tư phát triển, vốn được hỗ trợ, bổ sung từ nguồn vốn ĐTXD tập trung của ngân sách trung ương và vốn ĐTXD từ nguồn để lại theo Nghị quyết của Quốc hội. b. Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước Vốn ĐTXD từ NSNN thường tập trung cho các dự án xây dựng có vốn lớn, các dự án thuộc lĩnh vực công cộng, lĩnh vực quốc phòng, an ninh, vào các lĩnh vực có thời gian xây dựng kéo dài, thời gian thu hồi vốn lâu hoặc không thu hồi vốn mà chỉ tính lợi ích và hiệu quả xã hội như các công trình giao thông, điện nước, trường học, trạm y tế, bệnh viện công, công sở, các công trình văn hoá, công trình phục vụ quốc phòng và an ninh. Vì không thể phân tích được hiệu quả kinh tế tài chính cá biệt của các dự án đầu tư này, nên khi xây dựng dự án dễ có xu hướng xuê xoa trong xem xét các yêu cầu và chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu tư, hệ quả là có thể tạo cơ hội TTLP vốn đầu tư của Nhà nước. ở nước ta, vốn ĐTXD từ NSNN, về nguyên tắc, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý nên khó tìm ra cá nhận chịu trách nhiệm đích thực về hiệu quả sử dụng nguồn vốn đó. Để thực hiện ĐTXD, Nhà nước uỷ thác vốn đó cho nhiều cơ quan nhà nước với cơ chế quản lý nhiều khâu, nhiều cấp phức tạp và một chế độ trách nhiệm chung. Chính vì thế, khó tìm thấy trách nhiệm và động lực cá nhân trong bảo toàn và sử dụng hiệu quả vốn ĐTXD từ NSNN. Hơn nữa, chế dộ, cơ cấu phân quyên quản lý và cơ chế vận hành của các cơ quan nhà nước thường lạc hậu so với yêu cầu của thực tế nên dễ dẫn đến hiện tượng quan liêu trong quản lý quá trình sử dụng vốn ĐTXD từ NSNN. Những đặc điểm này làm cho vốn ĐTXD từ NSNN được coi như "của chùa", tiềm ẩn nhiêu cơ hội để các phần tử tiêu cực trong bộ máy quản lý nhà nước và các chủ thể liên quan lợi dụng tham nhũng, làm thất thoát tiền vốn của Nhà nước. Ngoài ra, không loại trừ những đề án, kế hoạch, chương trình được đầu tư theo phong trào, theo mục tiêu chính trị, xã hội thuần tuý, khó hoặc không quan tâm đến hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư… Bên cạnh đó, quá trình đầu tư các công trình hình thành bằng vốn ĐTXD từ NSNN, từ khâu kế hoạch, thiết kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu công trình, thường được thực hiện theo một dây chuyền kép kín trong nội bộ các cơ quan nhà nước, do đó thường xảy ra tình trạng các chủ đầu tư và các nhà thầu chia chác nhau tiền của Nhà nước. Một đặc điểm nữa của vốn ĐTXD từ NSNN là quy mô vốn lớn nên vừa đòi hỏi quá trình chuẩn bị đầu tư phức tạp, kéo dài (thậm chí còn bị thói quan liêu của cán bộ nhà nước làm cho dài hơn), đòi hỏi sự phê chuẩn của nhiều cơ quan nhà nước nên càng tạo cơ hội cho nạn tham ô, tham nhũng. Ngoài ra, quy chế và kỷ luật đấu thầu các công trình xây dựng bằng tiền NSNN thường chịu sức ép của các cơ quan, tổ chức có thế lực trong lĩnh vực quyết định đầu tư của Nhà nước. c. Vai trò của vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ĐTXD từ vốn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà nước trực tiếp tác động đến các quá trình kinh tế xã hội, điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. Bằng việc cung cấp những dịch vụ công cộng như hạ tầng kinh tế – xã hội, an ninh quốc phòng... mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể hoặc không được đầu tư, các dự án đầu tư từ NSNN được triển khai ở các vị trí quan trọng, then chốt nhằm đảm bảo cho nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định theo định hướng xã hội chủ nghĩa. ĐTXD từ vốn NSNN được coi là một công cụ để Nhà nước chủ động điều tiết, điều chỉnh hàng loạt các quan hệ và những cân đối lớn của nền kinh tế như điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, lãnh thổ thông qua các chương trình, dự án đầu tư lớn như chương trình 135, dự án xây dựng các tuyến đường ô tô vào trung tâm các xã, dự án xây dựng các hồ đập thuỷ lợi lớn như Hồ Cửa Đạt, chương trình kiên cố hoá kênh mương, chương trình kiên cố hoá lớp học... Nhà nước đã bỏ ra hàng nghìn tỷ đồng để đầu tư phát triển kinh tế ở những vùng sâu, vùng xa nhằm thực hiện chủ trương xoá đói giảm nghèo, đảm bảo sự công bằng trong việc thụ hưởng các thành quả của tăng trưởng, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định, vững chắc. ĐTXD từ vốn NSNN là “vốn mồi” để thu hút, tạo điều kiện thu hút các nguồn lực trong nước và ngoài nước cho phát triển kinh tế. Có đủ vốn đầu tư trong nước mới góp phần giải ngân, hấp thụ được các nguồn vốn ODA, có hạ tầng kinh tế – xã hội tốt mới thu hút được vốn FDI; có vốn đầu tư "mồi" của Nhà nước mới khuyến khích phát triển các hình thức BT, BOT... ĐTXD từ vốn NSNN có vai trò mở đường cho sự phát triển nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, chăm sóc sức khoẻ của nhân dân. Các dự án đầu tư vào các lĩnh vực trên rất tốn kém, độ rủi ro cao, khả năng thu hồi vốn thấp nên thường được Nhà nước đầu tư bằng nguồn NSNN, như dự án đầu tư các phòng thí nghiệm, các bệnh viện, các trung tâm y tế dự phòng, các trạm trại nghiên cứu giống mới, các trường đại học... sẽ cung cấp các dịch vụ công, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh tế – xã hội. 1.1.2. Trình tự trong hoạt động đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước Do đặc điểm của sản phẩm xây dựng và đặc điểm của sản xuất xây dựng chi phối, nên hoạt động ĐTXD (đặc biệt là hoạt động ĐTXD từ vốn NSNN) đòi hỏi phải tuân thủ trình tự các bước theo quy định. Vi phạm trình tự ĐTXD sẽ gây ra TTLP và tạo sơ hở cho tham nhũng trong hoạt động ĐTXD. Theo Luật Xây dựng, trình tự thực hiện dự án đầu tư bao gồm các bước sau: Bước 1: Lập quy hoạch chi tiết Bước 2: Lập hồ sơ xin chủ trương đầu tư Bước 3: Lập dự án đầu tư hoặc Báo cáo kinh tế – kỹ thuật Bước 4: Thẩm định và phê duyệt dự án Bước 5: Chuẩn bị mặt bằng Bước 6: Khảo sát, thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán công trình Bước 7: Thẩm định và phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công và tổng dự toán Bước 8: Tổ chức đấu thầu Bước 9: Ký kết hợp đồng, tổ chức thi công xây dựng Bước 10: Nghiệm thu, quyết toán và bàn giao đưa vào khai thác sử dụng Theo tuần tự, bước trước là cơ sở để thực hiện bước sau. Tuy nhiên, do tính chất và quy mô của dự án mà một vài bước có thể gộp vào nhau như: Đối với dự án vừa và nhỏ thì có thể không cần phải có bước lập quy hoạch chi tiết, lập hồ sơ xin chủ trương đầu tư mà lập luôn báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng công trình. Khi bước trước đã thực hiện xong, trước khi triển khai thực hiện các bước tiếp theo phải kiểm tra để đánh giá đầy đủ các khía cạnh về kinh tế, tài chính, kỹ thuật của bước đó, nếu đạt yêu cầu về các tiêu chuẩn, quy phạm đã quy định (nếu có) cho bước đó được cấp có thẩm quyền chấp nhận mới được thực hiện bước tiếp theo. Đáng lưu ý nhất là thực hiện trình tự theo các bước phải được cấp có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt nghiêm túc. Thực hiện đầy đủ các yêu cầu về trình tự nêu trên là cơ sở để khắc phục những khó khăn, tồn tại do đặc điểm của sản phẩm và đặc điểm của sản xuất xây dựng gây ra. Vì vậy, những quy định về trình tự ĐTXD có ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến chất lượng công trình, chi phí xây dựng công trình trong quá trình thi công xây dựng, tác động của công trình sau khi hoàn thành xây dựng đưa vào sử dụng đối với nền kinh tế của vùng, của khu vực cũng như đối với cả nước. Do đó, việc chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng có ảnh hưởng rất lớn, có tính chất quyết định không những đối với chất lượng công trình, dự án đầu tư mà còn ảnh hưởng rất lớn đến TTLP, có hay không tạo sơ hở cho tham nhũng về vốn và tài sản trong hoạt động ĐTXD... Như vậy, việc thực hiện nghiêm túc trình tự ĐTXD là một đặc trưng cơ bản trong hoạt động đầu tư, có tác động trực tiếp và gián tiếp đến tình trạng TTLP, tham nhũng trong hoạt động ĐTXD. Vì vậy, quá trình ĐTXD phải có giải pháp quản lý thích hợp để ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực làm cho TTLP, tham nhũng có thể xảy ra. 1.2. thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.2.1. Nhận diện thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước 1.2.1.1. Khái niệm thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng Hiện nay chưa có tài liệu, văn bản quy phạm nào đưa ra một định nghĩa hay một khái niệm cụ thể nào về thất thoát, nhưng qua thực tế hoạt động kinh tế – xã hội nói chung và trong ĐTXD nói riêng thì có thể hiểu thất thoát là tổn thất, mất vốn đầu tư do các hành động chủ quan của những người liên quan nhằm chuyển nguồn vốn đó thành tài sản của những người và tổ chức có liên quan mà không phải chủ đầu tư. Như vậy khái niệm thất thoát hàm ý là gian lận, trộm cắp, tức là những người liên quan đến quá trình thực hiện ĐTXD đã tự ý lấy ra từ tổng vốn đầu tư một khoản giá trị nào đó và biến chúng thành sở hữu của mình. Thất thoát là hành vi mang tính đạo đức, cố ý làm sai, trái các quy định của pháp luật, là hành động đáng bị xã hội lên án và nhà đầu tư phải tìm mọi cách loại trừ chúng ra khỏi dự án đầu tư của mình. ở một khía cạnh khác thì thất thoát là phần giá trị vốn bị mất đi, không sử dụng vào công trình do bị rút bớt như một số công trình đáng ra phải dùng thép fi.20 nhưng chỉ dùng thép fi.18; do bị thay đổi chủng loại, chất lượng vật tư để lấy chênh lệch giá, như thay gạch thủ công cho gạch tuy nen; thay gỗ nhóm 2 bằng gỗ nhóm 3, hoặc do khai man, khai khống để trục lợi như thực tế không phải vét bùn nhưng khai khống khối lượng vét bùn. Điểm đặc trưng của thất thoát là nguồn giá trị to lớn lấy ra từ tổng vốn đầu tư, được hạch toán vào chi phí xây dựng công trình, nhưng thực tế không được đưa vào công trình. Đó là hành vi của những kẻ xấu lợi dụng công trình xây dựng để rút tiền của Nhà nước biến thành tài sản riêng. Hành vi này không những để lại hậu quả chất lượng công trình không đảm bảo, làm giảm hiệu quả ĐTXD công trình, mà còn gây bất bình trong xã hội. Khác với thất thoát, lãng phí trong ĐTXD cơ bản là việc chi phí tiền vốn, tài sản, lao động, thời gian lao động và tài nguyên thiên nhiên cho công trình nhiều hơn mức cần thiết hoặc công trình xây dựng không được sử dụng hiệu quả cho phép do quy hoạch, chất lượng, thời gian xây dựng công trình không hợp lý. Đối với lĩnh vực đã có định mức, tiêu chuẩn, chế độ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì lãng phí là việc quản lý, sử dụng NSNN, tiền, tài sản nhà nước, thời gian lao động trong khu vực nhà nước và tài nguyên thiên nhiên vượt định mức, tiêu chuẩn, chế độ hoặc không đạt mục đích đã định [19, tr.62]. Lãng phí biểu hiện dưới nhiều góc độ khác nhau: lãng phí sức lao động, thời gian, tiền của. Song việc đo lường mức độ lãng phí lại rất khó khăn, khó định lượng chính xác. Cùng một sự vật, một hiện tượng ở góc độ này là lãng phí, nhưng ở góc độ khác lại không lãng phí. Việc sử dụng nguồn lực đúng định mức, đúng tiêu chuẩn, chế độ và đạt được mục tiêu trước mắt nhưng không đạt được mục tiêu lâu dài, không phù hợp với tổng thể, không sử dụng được phải phá đi, hoặc phải cải tạo, sửa đổi bổ sung mới sử dụng được, thực chất là lãng phí rất lớn, nhưng trong chỉ đạo thực tiễn có khi lại quan niệm rằng không lãng phí. Hơn nữa, mức độ lãng phí nhiều khi chỉ thể hiện rõ sau khi công trình đã được xây dựng, thậm chí sau khi đã được sử dụng. Chính vì thế xác định xem ai là người có trách nhiệm trong việc để xảy ra lãng phí khi xây dựng công trình thường là công việc rất khó khăn. ở nước ta hiện nay các ngành chức năng chưa quan tâm đúng mức đến xây dựng phương pháp xác định, đánh giá lãng phí, trong khi có lúc, có sự việc lãng phí còn lớn hơn, tác hại nghiêm trọng hơn cả thất thoát. Nguyên nhân dẫn đến lãng phí trong lĩnh vực ĐTXD, một phần, có thể do yếu kém năng lực nên thiết kế và luận chứng kém, ví dụ như yếu kém về trình độ chuyên môn, trình độ quản lý dẫn đến việc sử dụng vốn ĐTXD không đạt được mục đích, dẫn đến công trình hoàn thành không sử dụng được hoặc phải cải tạo mới sử dụng được, công trình không mang lại hiệu quả, hoặc hiệu quả thấp do chi phí xây dựng cao hơn chi phí đầu tư cần thiết cho dự án. Phần khác, lãng phí còn do cơ chế chính sách quản lý ĐTXD chưa hợp lý, chưa hiệu quả…Nếu thất thoát có động cơ cá nhân trục lợi, thì lãng phí ít khi xuất phát từ sự trục lợi cá nhân. Từ khái niệm trên cho ta thấy TTLP đều cùng phản ánh một hiện tượng giống nhau, đó là sự mất mát nguồn lực, mất đi cơ hội tăng thêm năng lực cơ sở vật chất cho xã hội. Thất thoát, lãng phí có quan hệ gần gũi, gắn bó với nhau. Nhiều dự án đầu tư lãng phí là do động cơ thất thoát thúc đẩy. Cũng có khi khó phân biệt đâu là là thất thoát, đâu là lãng phí, ví dụ như định mức xây dựng quá cao tạo điều kiện cho tổ chức thi công rút ruột công trình… Do vậy trong thời gian qua, trên các phương tiện thông tin đại chúng, kể cả trong diễn đàn Quốc hội, diễn đàn hội thảo khoa học và trong các văn bản của Chính phủ, của các bộ, UBND tỉnh Thanh Hoá cụm từ thất thoát luôn đi liền với cụm từ lãng phí. Trong luận văn này chúng tôi cũng sử dụng cách xem xét chung đó mà không tách bạch rõ ràng đâu là thất thoát, đâu là lãng phí. 1.2.1.2. Các dạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước Từ thực tiễn phát hiện các sai phạm trong quản lý ĐTXD từ vốn NSNN được khái quát thành các dạng TTLP trong đầu tư xây dựng cơ bản. Dưới đây chúng tôi trình bày một số dạng điển hình. - TTLP vốn đầu tư do công trình xây dựng không theo quy h