Luận văn Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai có tầm quan trọng to lớn đối với người dân cả về phương diện nơi ở lẫn tư liệu sản xuất. Ở nước ta, Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và ủy quyền cho Nhà nước quản lý, Nhà nước giao cho dân cư sử dụng. Từ khi chính thức giao đất cho người dân, Nhà nước ta đã tuyên bố bảo hộ quyền sử dụng chính đáng đất của dân cư. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế nói chung, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nói riêng, trên lãnh thổ nước ta đã, đang và sẽ có hàng ngàn dự án đầu tư xây dựng chiếm đất ở và đất sản xuất của dân cư. Sự xuất hiện của các công trình này là tất yếu bởi chúng cần thiết cho tăng trưởng kinh tế và cải thiện điều kiện chung, nhưng người dân bị thu hồi đất để xây dựng công trình thì bị thiệt thòi và cuộc sống bị xáo trộn. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó, trong những năm gần đây Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho các hộ dân bị thu hồi đất. Chính sách này đã giúp cho người dân bị thu hồi đất bước đầu ổn định trở lại cuộc sống. Tuy nhiên, một bộ phận không nhỏ trong số các hộ dân bị thu hồi đất còn bức xúc do tiền bồi thường không tương xứng với giá thị trường, chính sách bồi thường chưa hợp lý, việc tái định cư và hỗ trợ người dân đến nơi ở mới chưa thật sự hiệu quả...Thực tế đó đòi hỏi Nhà nước ta phải tiếp tục đổi mới chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định đối với người dân bị thu hồi đất. Nằm trong bối cảnh chung đó, tỉnh Quảng Ninh cũng gặp nhiều khó khăn khi xây dựng và triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn. Tuy công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong những năm gần đây ở tỉnh Quảng Ninh đã được cải thiện hơn trước rất nhiều, nhưng cả trong nội dung chính sách lẫn trong tổ chức thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng, chậm tiến độ thực hiện dự án đầu tư, vừa ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, hiệu quả của nền kinh tế. Vì thế, việc tìm kiếm cơ sở lý luận và giải pháp để nâng cao hiệu quả, hiệu lực và tác động xã hội tích cực của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là nhiệm vụ cấp thiết của chính quyền tỉnh. Với mong muốn đóng góp một phần nhỏ bé vào công cuộc tìm tòi đó học viên lựa chọn đề tài "Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh" làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trước đây đã có một số công trình nghiên cứu chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất (nay là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất) theo Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/11/1998 của Chính phủ "về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" theo tinh thần Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998. Trong thời gian gần đây, cũng có một số tác giả nghiên cứu về các vấn đề khác nhưng có liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 như: Luận văn thạc sĩ: "Vận dụng Lý luận của C.Mác về giá cả ruộng đất vào định giá đất ở Việt Nam", của Phan Văn Ninh, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004; Luận văn thạc sĩ: "Nguồn lực tài chính từ đất đai trong nền kinh tế nước ta hiện nay" của Trần Đức Thắng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2005; Luận văn: "Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản trên địa bàn thành phố Hồ chí Minh", của Trần Văn Điển, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004; Luận văn: "Giải pháp tài chính nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản ở Việt Nam", của Lê Mạnh Dân, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2004 Ngoài ra, cũng có một số luận văn khác nghiên cứu về chính sách thu tiền sử dụng dụng đất, lệ phí trước bạ... Những vấn đề này có liên quan chặt chẽ đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, dưới góc độ chuyên ngành quản lý kinh tế thì đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về "Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh", đặc biệt là trên góc độ lý luận. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn Mục tiêu của luận văn là làm rõ cơ sở lý thuyết của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị giải pháp thực tiễn nhằm hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Để hoàn thành mục tiêu nêu trên luận văn có nhiệm vụ: Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất ở nước ta; Tổng thuật kinh nghiệm thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất của một số địa phương trong nước và rút ra bài học kinh nghiệm cho Quảng Ninh; Phân tích, chỉ ra điểm hợp lý và chưa hợp lý của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay; Kiến nghị định hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân mất đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Ở đây, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh là sự cụ thể hóa các chính sách chung của Luật Đất đai, các Nghị định và các thông tư hướng dẫn thi hành cho phù hợp với tình hình thực tế của tỉnh Quảng Ninh cũng như tuân thủ chế độ phân cấp quản lý đất đai, tài chính của Nhà nước. Nói cách khác, ngoài các quy định chung đã được quy định để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc, luận văn còn căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, đồng thời có khảo sát một số chính sách do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố khác. Trong quá trình tổ chức thực hiện, tỉnh Quảng Ninh rất chú trọng đến công tác kiểm tra, giám sát để kịp thời điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện. Nội hàm chính sách bao gồm cả nội dung chính sách lẫn phương thức tổ chức thực hiện chính sách. Thời gian khảo sát chủ yếu từ ngày 01 tháng 7 năm 2004 - ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành trở lại đây. 5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên lập trường của chủ nghĩa Mác - Lênin, đường lối luật pháp của Nhà nước ta để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất. Điểm tựa quan trọng của cách tiếp cận này là đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước xã hội chủ nghĩa phải có trách nhiệm với người dân có đất bị thu hồi. Trong các phân tích sâu sẽ kết hợp phương pháp tổng hợp với phương pháp phân tích, phương pháp quy nạp và ngoại suy để đánh giá tiến trình lịch sử cụ thể của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất ở Quảng Ninh. Đặc biệt, tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu dựa vào kết quả thực tiễn gắn với điều kiện của Quảng Ninh. 6. Những đóng góp khoa học của luận văn Đưa ra các căn cứ khoa học của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Chỉ ra điểm hợp lý và chưa hợp lý của hệ thống chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất hiện tại ở Quảng Ninh. Kiến nghị hệ thống giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong những năm tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam. Chương 2: Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1. THU HỒI ĐẤT VÀ NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT 1.1.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội Bao đời nay đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Ngày nay, khi dân số trên trái đất tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước và cải thiện chất lượng sống cho người dân. Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất (đã được Uỷ ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố như sau: "Ruộng đất là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất" [22, tr. 22]. Và trước chúng ta hàng trăm năm Wiliam Petty đã từng khẳng định: "Đất là cha, lao động là mẹ của mọi của cải" [19, tr. 189]. Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng đặc biệt: Trước hết đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp, lĩnh vực không chỉ cung cấp gần 1/4GDP mà còn nuôi sống hơn một nửa dân số nước ta. Hơn nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để đất nước khai thác sử dụng cho phát triển công nghiệp, dịch vụ. Cho đến nay, giá trị khai thác từ đất còn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của đất nước ta. Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn, ở, mặc. Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất vẫn không giảm. Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, cửa hàng, xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng... Nói cách khác, đất với tư cách mặt bằng diễn ra các hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế. Chính vì thế cuộc đấu tranh nội bộ để giành quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của mỗi người và nhóm người ngày càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng đất trở thành hình thức cất trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất. Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các công trình văn hoá, y tế, giáo dục,... Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt trực tiếp như phân bổ dân cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt động khác phục vụ cuộc sống của con người. Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh môi trường. Đây là những hoạt động có tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng. Tóm lại, dưới giác độ Tổ quốc, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ quyền của một quốc gia. Không thể quan niệm về một quốc gia không có đất đai. Chủ quyền của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới giác độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu để phát triển bền vững. Dưới giác độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai không chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh. Ngày nay đất đai trở nên khan hiếm so với nhu cầu nên cần được quản lý, sử dụng hiệu quả. 1.1.2. Thu hồi đất 1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế (trừ phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ. Theo cách hiểu thông dụng truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch không gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi trường. Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập. Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này không có khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất. Ở các nước duy trì sở hữu toàn dân đối với đất đai như nước ta, xuất hiện khái niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 nêu rõ: " Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa,… đều thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài" [15, tr. 19]. Điều 5, Luật Đất đai (2003) quy định: - Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. - Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau: + Quyết định mục đích sử dụng đất. + Quy định về hạn mức giao đất và thời gian sử dụng đất. + Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. + Định giá đất [18, tr. 7] Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định trong luật căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi đất là việc các cơ quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích chung. Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất không có vị thế giao kết hợp đồng của người thuê, không có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí không có quyền thỏa thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất, thường là nông dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp là sống còn. Do đó đi đôi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách hỗ trợ, bồi thường và tái định cư đối với người bị thu hồi đất. 1.1.2.2. Sự cần thiết thu hồi đất Các quan hệ về sở hữu và sử dụng đất đai luôn gắn chặt với lịch sử và chế độ chính trị của một nước. Ở nước ta, sau khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 1993, hầu hết đất đai có thể sử dụng đã được giao cho các gia đình và các tổ chức khác nhau kèm theo việc quy định mục đích sử dụng cho từng loại đất. Sau khi đất đã được giao hết, về cơ bản quyền sử dụng đất và mục đích sử dụng đất đã được định vị. Tuy nhiên, trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa, nhiều khoảnh đất cần phải thay đổi mục đích sử dụng và có thể phải chuyển giao chủ sử dụng mới. Chính vì thế có hoạt động thu hồi đất. Điều 38, Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: - Chuyển đất sang sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế. - Sử dụng đất không đúng mục đích, không hiệu quả. Đất lấn chiếm. Đất được Nhà nước giao. - Đất không sử dụng [18, tr. 18]. Trong luận văn này chỉ quan tâm đến thu hồi đất đã được giao cho người dân sử dụng và còn trong thời hạn giao đất. Lý do Nhà nước thu hồi loại đất này thường là: - Thay đổi quy hoạch, cần chuyển mục đích sử dụng đất. - Xây dựng các công trình công cộng, an ninh, quốc phòng. - Xây dựng các khu đô thị và khu công nghiệp tập trung. Trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ở nước ta, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang làm đường, xây dựng các khu công nghiệp và khu đô thị hiện đại sẽ còn tiếp tục. Đi đôi với quá trình thu hồi đất đó, số lượng người dân bị thu hồi đất sẽ ngày càng tăng mà nếu không có chính sách hợp lý, bài bản, dài hạn với họ thì nguy cơ bùng phát các vụ khiếu kiện, điểm nóng sẽ nhiều hơn. 1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây. 1.1.3.1. Mất chỗ ở Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà còn gắn với tài sản, môi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn tước đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người khó thích nghi với điều kiện mới, nhất là đối với nông dân đã trên 40 tuổi, đối với những người gắn với làng nghề truyền thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung… khá lớn, nếu không có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất không thể tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu không có sự đả thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước. 1.1.3.2. Mất tư liệu sản xuất Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng. Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do không còn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước. Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch đến chây ì, phản đối tập thể… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này. 1.1.3.3. Bức xúc vì phân chia lợi ích không công bằng Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp nhận đất xây khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đôi với thua thiệt trông thấy của người mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt. Người mất đất sẽ càng cảm thấy mình bị đối xử bất công hơn khi hàng xóm của mình giàu lên không nhờ công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường, hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho họ thấp hơn nhiều giá đất doanh nghiệp bán cho họ… Công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người dân bị mất đất thua thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã không có công ăn việc làm, không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của họ càng khó khăn hơn. Chính vì thế, nhiều người dân mất đất, hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội, trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội. Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, quản lý và điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy nên Nhà nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị mất đất một cách hợp lý. 1.2. CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.2.1. Khái niệm chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là một dạng chính sách công có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực giáp ranh như đất đai, tài chính, an ninh, chính trị… Giống như các chính sách công khác, có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này quá cực đoan, không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân vế đất đai và chế độ quản lý theo mục đích sử dụng đất của Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật và chỉ bồi thường theo quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc, không phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu quả ở nước ta. Quan điểm trong luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung điều hòa lợi ích theo hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và công bằng, trong đó các cơ quan nhà nước sử dụng nhiều công cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải chú ý các phương diện sau: - Về mặt quan điểm, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kết hợp hợp lý các yêu cầu quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế quản lý thị trường trong xác định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở đây nhấn mạnh hai yêu cầu: dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác định mức bồi thường, phương thức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải tham vấn ý kiến người mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ một cách hợp lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi ích, phải đảm bảo các bên được hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải được sử dụng chung một cách công khai, minh bạch. - Về mặt chủ thể: Chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn, lợi ích tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư lợi. - Về mặt mục tiêu: Cần kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng đất, của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu quả quỹ đất phục vụ đời sống người dân. - Về mặt công cụ và cơ chế tác động: Cần phối hợp hài hòa với nhau có tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách nhà nước và năng lực tổ chức thực hiện của các chủ thể. Nói tóm lại, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự hài hòa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững. 1.2.2. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam 1.2.2.1. Mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam * Mục tiêu thứ nhất của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở. Về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên kết trong một quốc gia. Theo ý nghĩa đó đất đã là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ nghĩa ở nư