Luận văn Cán bộ, công chức xin thôi việc ở nước ta: Những vấn đề lý luận và thực tiễn

c¸n bé, c«ng chøc xin th«i viÖc ë n­íc ta: nh÷ng vÊn ®Ò lý luËn vµ thùc tiÔn Hµ Néi - 2009 MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VIỆC LÀM CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 8 1.1. Một số khái niệm cơ bản 8 1.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến việc làm của cán bộ, công chức 15 1.3. Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý và sử dụng lao động của cán bộ, công chức 27 Chương 2: THỰC TRẠNG XIN THÔI VIỆC CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 39 2.1. Những đặc điểm cơ bản của thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay 39 2.2. Nghiên cứu tình trạng cán bộ, công chức xin thôi việc ở Việt Nam trong những năm qua (2003 - 2008) 49 2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến tình trạng cán bộ cán bộ, công chức xin thôi việc ở Việt Nam giai đoạn 2003 – 2008 65 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC TÌNH TRẠNG XIN THÔI VIỆC CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 84 3.1. Quan điểm về vấn đề xin thôi việc của cán bộ, công chức 84 3.2. Một số giải pháp trong điều kiện hiện nay đối với vấn đề cán bộ, công chức xin thôi việc 92 KẾT LUẬN 105 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 107 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng phát triển Châu Á BMNN : Bộ máy nhà nước BNV : Bộ Nội vụ CB, CC : Cán bộ, công chức CNH, HĐH : Công nghiệp hoá, hiện đại hoá ĐCSVN : Đảng Cộng sản Việt Nam HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Uỷ ban nhân dân UBTVQH : Uỷ ban Thường vụ Quốc hội VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật XHCN : Xã hội chủ nghĩa  DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Trang Bảng 2.1: Kỹ năng của cán bộ, công chức thừa hành được khảo sát 42 Bảng 2.2: Thực trạng trình độ tin học công chức hành chính nhà nước được khảo sát 43 Bảng 2.3: Thực trạng cán bộ, công chức thôi việc tại các tỉnh/ thành/bộ ngành (2003-2008) 50 Bảng 2.4: Tỷ lệ cán bộ, công chức thôi việc so với tổng số cán bộ, công chức tại một số bộ, ngành và tỉnh thành 53 Bảng 2.5: Xu hướng thôi việc của cán bộ, công chức ở một số tỉnh/bộ/ngành 55 Bảng 2.6: Bảng so sánh tình trạng thôi việc của: cán bộ, công chức và viên chức tại một số bộ, tỉnh và thành phố 59 Bảng 2.7: Trình độ chuyên môn của cán bộ, công chức thôi việc tại một số tỉnh/bộ 60 Bảng 2.8: Cơ cấu giới tính trong nhóm cán bộ, công chức thôi việc tại một số bộ/ngành 62 Bảng 2.9: Sự khác nhau về lý do thôi việc của cán bộ, công chức xét theo tương quan giới tính 63 Bảng 2.10: Cơ cấu lứa tuổi của nhóm cán bộ, công chức thôi việc tại một số bộ, ngành, địa phương 64 Bảng 2.11: Quan niệm của công chức đối với thành công trong sự nghiệp 72 Bảng 2.12: Lý do thăng tiến chức nghiệp ở trung ương và địa phương 81 MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Một trong những nhân tố quyết định dẫn đến thắng lợi của sự nghiệp cách mạng ở Việt Nam chính là công tác tổ chức và cán bộ. Từ lý luận đến thực tiễn đều cho thấy, sau khi có đường lối chính trị đúng đắn, vấn đề có ý nghĩa quyết định nhất đối với việc thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ chính trị, chính là công tác cán bộ. Đảng ta đã tổng kết và rút ra kết luận: Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng; công tác cán bộ là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng. Chiến lược Tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001- 2010 đã xác định: việc xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức mang nội dung, ý nghĩa đặc biệt quan trọng, có tính quyết định thành, bại đối với sự nghiệp phát triển nước ta hiện nay. Việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước theo hướng chuyên nghiệp hoá luôn là một yêu cầu cấp thiết đối với nền hành chính của mọi quốc gia, đặc biệt đối với nền hành chính Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Đảng, Nhà nước ta luôn luôn quan tâm, chăm lo xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, đề ra các chính sách đúng đắn và kịp thời điều chỉnh khi không còn phù hợp. Do vậy, trong những năm qua đội ngũ cán bộ, công chức nước ta đã lớn mạnh và trưởng thành về số lượng và chất lượng. Mặc dù đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, nhưng đứng trước những yêu cầu của tiến trình đổi mới, hội nhập và phát triển của đất nước hiện nay, việc cải cách nền hành chính nhà nước và công tác cán bộ, công chức ở nước ta vẫn còn những bất cập chưa theo kịp quá trình đổi mới và phát triển kinh tế- xã hội. Về vấn đề này, Báo cáo Chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX trình Đại hội Đảng lần thứ X (tháng 4 năm 2006) đã chỉ rõ: "...Việc xây dựng, kiện toàn hệ thống tổ chức chưa đạt yêu cầu tinh gọn, hiệu quả; bộ máy còn cồng kềnh, chồng chéo, quan liêu, trách nhiệm không rõ, hiệu lực, hiệu quả thấp... Nhiều khuyết điểm, yếu kém trong công tác cán bộ chưa được khắc phục..." [22, tr.270]. Trong những năm gần đây, tình trạng một số cán bộ, công chức xin thôi việc, trong đó có nhiều công chức giỏi, có chuyên môn cao và giữ cương vị lãnh đạo, quản lý. Câu hỏi đặt ra ở đây là vì sao cán bộ, công chức lại xin thôi việc một cách không bình thường như vậy? Giải pháp nào để kiểm soát được tình trạng này và làm sao để thu hút được người tài, người có tâm huyết vào các cơ quan nhà nước? Trả lời cho những câu hỏi này đòi hỏi cần phải có công trình nghiên cứu khoa học một cách công phu, toàn diện, có hệ thống. Để có thể góp phần vào quá trình nghiên cứu tìm hiểu và đưa ra những giải pháp khả thi nhằm xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức của đất nước đáp ứng yêu cầu hiện nay, đặc biệt là việc nghiên cứu lý giải những vấn đề liên quan về mặt lý luận và thực tiễn trước hiện tượng cán bộ công chức xin thôi việc, cần thiết phải tiến hành nghiên cứu vấn đề: "Cán bộ, công chức xin thôi việc ở nước ta: Những vấn đề lý luận và thực tiễn". Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trong vòng khoảng 10 năm trở lại đây, ở nước ta đã có hàng trăm công trình nghiên cứu khoa học được công bố dưới dạng sách chuyên khảo, đề tài, bài tạp chí đề cập đến thực trạng và các giải pháp xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của đất nước đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả xin đưa ra một số nghiên cứu có tính chất tiêu biểu liên quan đến chủ đề cán bộ, công chức xin thôi việc theo một số nhóm vấn đề sau: * Nghiên cứu theo xu hướng phân tích trực tiếp hoặc gợi mở đến hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc có thể kể đến một số công trình sau: Di động xã hội của cộng đồng khoa học Việt Nam (Đào Thanh Trường, 2008) là một công trình nghiên cứu đã có những phân tích về đặc điểm di động xã hội của cộng đồng khoa học (một nhóm cán bộ, công chức, viên chức cụ thể và có đặc điểm là có chất lượng cao). Tác giả phân tích các yếu tố tác động và hướng các giải pháp khuyến nghị nhằm định hướng cho quá trình di động của cộng đồng khoa học ở Việt Nam trong những năm sắp tới một cách hợp lý và có hiệu quả. Đặc biệt, nghiên cứu rất quan tâm đến yếu tố vốn xã hội và vốn văn hoá của đội ngũ cán bộ, công chức làm khoa học khi tham gia vào quá trình dịch chuyển môi trường làm việc. Tuy nhiên, công trình này chưa quan tâm phân tích làm rõ sự dịch chuyển của các cán bộ khoa học từ khu vực nhà nước sang khu vực ngoài nhà nước, cũng như các phân tích chưa đặt trong mối liên hệ tổng thể với thực trạng cán bộ, công chức xin thôi việc ở Việt Nam trong giai đoạn 2003-2008. Đề cập trực tiếp đến tình trạng cán bộ, công chức xin thôi việc, tác giả Thang Văn Phúc (2008), có bài viết: Về làn sóng công chức xin nghỉ việc, đã khẳng định: thực tế phải thừa nhận rằng cùng với phát triển về kinh tế thị trường và mở cửa, hội nhập sâu rộng, hiện nay đang đặt ra nhiều cơ hội mới, lựa chọn mới với nhiều thách thức mới. Chỗ làm việc trong cơ quan Nhà nước không còn là lựa chọn duy nhất hiện nay của người lao động. Tác giả cho rằng, để hiện tượng này xảy ra có nhiều nguyên nhân cần phải tính đến, tuy nhiên việc triển khai rất chậm chiến lược phát triển nguồn nhân lực của đất nước trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và thời kỳ phát triển nền kinh tế thị trường, đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, bền vững của đất nước trong thời kỳ mới là một nguyên nhân mang tính vĩ mô và quan trọng nhất. Do thiếu các chính sách và giải pháp đồng bộ, đủ mạnh mẽ phát triển nhân lực khu vực công và cho toàn xã hội khi mà mức độ cạnh tranh nguồn nhân lực có trình độ cao ngày càng gia tăng sau khi Việt Nam là thành viên của APEC và WTO. Tuy vậy, do giới hạn trong một khuôn khổ bài viết cho nên nhiều vấn đề liên quan đến hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc chưa được làm rõ, nhất là việc trả lời cho câu hỏi, tình trạng này sẽ diễn ra như thế nào trong những năm sắp tới. Tiếp tục quan điểm phân tích này, tác giả Nguyễn Minh Phong (2008) với bài viết, Đằng sau làn sóng công chức, viên chức rời nhiệm sở... đã nhấn mạnh sự hoàn thiện của thị trường lao động đã như là một quy luật có tính nội tại dẫn đến sự gia tăng tình trạng cán bộ, công chức xin thôi việc trong giai đoạn 2003-2008. Theo tác giả, thị trường lao động Việt Nam thời đổi mới và hội nhập đang chứng kiến sự xuất hiện và tô đậm dần những động thái mới chưa từng có trong suốt nhiều thập kỷ nay: xu hướng tăng nhanh những lao động “có bằng cấp và nhiều bằng cấp”, được đào tạo khá bài bản từ các nguồn khác nhau; sự chuyển dịch linh hoạt và năng động, kiểu “chuyển việc” liên tục, hoặc làm việc và nhận lương đồng thời từ nhiều “nơi” khác nhau của các lao động trẻ có tài và có chí tiến thủ; sự gia tăng đồng thời cả dòng lao động xuất khẩu, và lao động nhập khẩu... Cũng giống như bài viết của tác giả Thang Văn Phúc, bài viết chưa có điều kiện để mô tả phân tích một cách toàn diện, tổng thể và thực chứng về những vấn đề liên quan đến hiện tượng cán bộ công chức xin thôi việc ở Việt Nam. Điểm hạn chế chung và lớn nhất của các bài viết, công trình nghiên cứu liên quan đến tình trạng cán bộ, công chức xin thôi việc như vừa kể trên có thể được khái quát ở một số điểm như sau: Một là, các nghiên cứu thiếu những dữ liệu khảo sát một cách trực tiếp hoặc dữ liệu thứ cấp về đối tượng cán bộ, công chức xin thôi việc; Hai là, các nghiên cứu thiếu sự gắn kết giữa lý luận và thực tiễn để giải quyết vấn đề; Ba là, các nghiên cứu chủ yếu đề cập một cách gián tiếp và có tính chất ở phạm vi bài tạp chí, chưa phải là một công trình nghiên cứu chuyên sâu, độc lập; Bốn là, các nghiên cứu chưa giải quyết vấn đề cán bộ, công chức xin thôi việc một cách toàn diện, chỉnh thể, vừa có tính lý luận và thực tiễn. Do vậy, việc tác giả lựa chọn vấn đề: Cán bộ, công chức xin thôi việc ở nước ta: Những vấn đề lý luận và thực tiễn làm đề tài luận văn thạc sỹ là không trùng lặp với bất kỳ công trình nào đã công bố hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên sở sở đánh giá thực trạng cán bộ, công chức xin thôi việc trong giai đoạn 5 năm (2003 - 2008) diễn ra tại các cơ quan, đơn vị, của Nhà nước, từ cấp Trung ương đến cơ sở, qua đó phân tích các nhân tố tác động, chỉ ra xu hướng vận động và đưa ra các giải pháp nhằm góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, kiểm soát hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ một số vấn đề lý luận liên quan đến xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức và hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc hiện nay: các khái niệm công cụ, vận dụng lý thuyết nghiên cứu, quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước có liên quan; tham khảo một số kinh nghiệm xây dựng đội ngũ công chức của một số nước trên thế giới. - Khảo sát, đánh giá thực trạng và phân tích các nguyên nhân dẫn đến hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc ở Việt Nam trong những năm vừa qua một cách hệ thống, toàn diện. - Nhận định về xu hướng vận động, đề xuất quan điểm nhìn nhận về hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc; đồng thời đưa ra các giải pháp góp phần xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức trong điều kiện hiện nay; đặc biệt góp phần kiểm soát và khắc phục hiện tượng cán bộ, công chức thôi việc trong thời gian sắp tới. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng và Nhà nước. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Vấn đề thôi việc trong cán bộ, công chức giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2008. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận và phương pháp luận - Cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; các chủ trương, quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật và Nhà nước ta về phát triển nền kinh tế thị trường; hội nhập kinh tế quốc tế, toàn cầu hoá; chính sách pháp luật về tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng và phát huy nguồn nhân lực của đất nước, nhất là đối với đội ngũ cán bộ, công chức trong 20 năm trở lại đây. - Trong quá trình nghiên cứu, tác giả vận dụng một số quy luật của nền kinh tế thị trường: cung cầu, cạnh tranh; lý thuyết trong tâm lý học, xã hội học (thang nhu cầu của A.Maslaw) để lý giải một cách khoa học về hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc trong thời gian gần đây. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Thực hiện các phương pháp nghiên cứu: trừu tượng hoá; thống kê, phân tích - tổng hợp, lôgíc - lịch sử… trong quá trình phân tích các tài liệu thứ cấp. Đề tài chủ yếu sử dụng những dữ liệu thứ cấp từ các nguồn: số liệu thống kê của các cơ quan chức năng, nhất là của Bộ Nội vụ liên quan đến đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và tình trạng cán bộ, công chức xin thôi việc; các công trình nghiên cứu khoa học, các sản phẩm được công bố (sách, đề tài nghiên cứu khoa học, tạp chí và báo chí) có liên quan đến chủ đề nghiên cứu. Những luận điểm phát triển trong luận văn chủ yếu được dựa trên các công trình nghiên cứu có liên quan của các nhà khoa học trong và ngoài nước. - Thực hiện phương pháp nghiên cứu định tính trong xã hội học (phỏng vấn sâu các trường hợp cán bộ, công chức thôi việc). - Thực hiện phương pháp chuyên gia: trao đổi ý kiến với các chuyên gia am hiểu về tình trạng cán bộ, công chức xin thôi việc ở Việt Nam hiện nay. 6. Đóng góp của luận văn Về mặt lý luận: Chỉ ra những bất cập, hạn chế của các quan điểm, bài viết đề cập đến hiện tượng cán bộ công chức xin thôi việc ở Việt Nam trong thời gian vừa qua (thiếu quan điểm toàn diện, hệ thống và dựa trên bằng chứng khoa học; chưa chỉ ra được tính quy luật xu hướng vận động của hiện tượng này trong những năm sắp tới). Về mặt thực tiễn: Phân tích rõ thực trạng cán bộ, công chức ở Việt Nam xin thôi việc trong 5 năm (2003 - 2008) một cách toàn diện, hệ thống. Chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến hiện tượng cán bộ, công chức xin thôi việc. Trên cơ sở đó, đề xuất giải pháp khắc phục hiện trạng cán bộ, công chức xin thôi việc trong thời kỳ đổi mới ở nước ta. Kết quả của luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy, nghiên cứu về cán bộ, công chức, cũng như trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến đến đội ngũ cán bộ, công chức và nền hành chính công vụ của đất nước. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia làm 3 chương, 8 tiết. Chương 1: Một số vấn đề lý luận về việc làm của cán bộ, công chức Chương 2: Thực trạng xin thôi việc của cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay Chương 3. Quan điểm và giải pháp khắc phục tình trạng xin thôi việc của cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VIỆC LÀM CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN 1.1.1. Cán bộ, công chức Cán bộ, công chức là những người lao động, làm việc trong các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Đây là loại lao động đặc biệt, gắn với hoạt động quản lý mọi mặt của đời sống xã hội và phục vụ nhân dân. Dạng lao động này đòi hỏi tính chuyên môn nghiệp vụ và tinh thần trách nhiệm cao. Sản phẩm lao động là hiệu quả và hiệu lực của quản lý nhà nước, xây dựng một xã hội ổn định, phát triển trên các mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội và cung ứng các nhu cầu cơ bản thiết yếu cho người dân. 1.1.1.1. Cán bộ  Khái niệm “cán bộ” ra đời từ nền văn hoá – chính trị Trung Hoa (cán bộ là người có trình độ; cán bộ là người có năng lực làm việc; cán lược là người mưu lược; cán sự là người làm việc quan...), ngoài ra khái niệm này cũng ra đời từ nền văn hoá – chính trị Pháp (cadre; directive; personnel...) và được sử dụng khá phổ biến ở các nước Đông Âu, ở các nước xã hội chủ nghĩa hiện nay như Trung Quốc, Việt Nam, Lào, Campuchia, Cu Ba... Ở Việt Nam, thuật ngữ cán bộ được dùng ngày càng phổ biến từ khi có phong trào cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân do Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Xuất phát từ yêu cầu của cuộc cách mạng, cán bộ được hiểu là cán bộ cách mạng, những người có lòng yêu nước, biết vận động, giáo dục, tổ chức và lãnh đạo nhân dân làm những nhiệm vụ khác nhau của một cuộc cách mạng, như vận động, tổ chức nhân dân tham gia các cuộc đấu tranh chính trị, đấu tranh vũ trang, tăng gia sản xuất, xây dựng cuộc sống mới, xây dựng tổ chức cách mạng... của nhân dân đánh đổ chế độ thực dân, phong kiến, giành độc lập tự do cho đất nước và nhân dân. Khi ấy do chưa có chính quyền, cán bộ làm những người hoạt động tự nguyện, không có lương, do dân và đoàn thể cách mạng nuôi dưỡng. Do tính chất quyết liệt của cuộc đấu tranh, cán bộ phải gần dân, chịu gian khổ, dám hy sinh; vừa là lãnh đạo, vừa là người đầy tớ trung thành của nhân dân (lời Hồ Chủ tịch). Khi đã có chính quyền, Đảng và Nhà nước lãnh đạo nhân dân làm nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ đất nước, thuật ngữ cán bộ tiếp tục được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, bao gồm những người hoạt động chuyên nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước và những người hoạt động không chuyên nghiệp, hưởng phụ cấp trách nhiệm hoặc tự nguyện làm việc không hưởng lương. Thuật ngữ cán bộ thường được gắn với những hình thức tổ chức, những lĩnh vực hoạt động khác nhau trong xã hội như: cán bộ - đảng viên (người lãnh đạo các đảng viên - cấp uỷ viên) trong một tổ chức đảng; cán bộ - công nhân viên (người làm công, công nhân) Khi Luật cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành, tại khoản 1 Điều 4 Luật đã khẳng định: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Đặc biệt, Luật cán bộ, công chức cũng xác lập cụ thể cán bộ công tác tại cấp cơ sở, tại khoản 3 Điều 4: Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội [64, tr.1]. 1.1.1.2. Công chức Khái niệm “công chức” (fonctionnaire, civil - servant, goverment official) được sử dụng từ khi còn chế độ quân chủ, phong kiến (quan lại, người làm việc công) ở Trung Quốc, Việt Nam và các nước khác, đặc biệt được sử dụng phổ biến hơn ở các nước trên thế giới, từ khi các Nhà nước tư bản xây dựng các nhà nước pháp quyền tư sản. Về cơ bản, các hoạt động công vụ đều do công chức của bộ máy hành chính nhà nước thực hiện. Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có sự khác nhau. Chẳng hạn, nước Pháp hiểu công chức theo nghĩa rất rộng, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nước, tất cả những người tham gia dịch vụ công. Trong khi đó, khái niệm công chức được hiểu rất hẹp tại nước Anh, công chức chỉ bao gồm những người thay mặt nhà nước giải quyết việc công ở các cơ quan công quyền. Ở Việt Nam, Luật cán bộ, công chức năm 2008 tại khoản 2 Điều 4 đã quy định: công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [64, tr.1]. Từ việc phân tích, xác lập hai khái niệm: cán bộ và công chức như trên, trước hết cần phải nhận thức rằng các thuật ngữ: cán bộ, công chức được sử dụng một cách ước lệ, để chỉ những đối tượng nhất định làm việc trong khu vực nhà nước hay khu vực công. Trong quy định của pháp luật Việt Nam từ năm 1945, nhất là trong hơn 20 năm đổi mới vừa qua cho thấy, các khái niệm “cán bộ”, “công chức”, “viên chức”, “cán bộ, công chức”, “cán bộ, viên chức” chưa được phân định rõ ràng, nhưng đều được dùng để chỉ những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. 1.1.2. Đặc điểm việc làm của cán bộ, công chức 1.1.2.1. Đặc điểm nổi bật nhất về việc làm của cán bộ, công chức là tính chất ổn định Khi được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan của Nhà nước, công chức được giao giữ một chức trách, nhiệm vụ cụ thể và phải có nghĩa vụ hoàn thành chức trách, nhiệm vụ đó trong thời gian làm việc tại công sở. Khi chưa rời khỏi công vụ thì người công chức đó vẫn phải hàng ngày thực thi công việc của mình trong thời gian làm việc đã được pháp luật quy định. Điều đó thể hiện tính ổn định của việc làm công chức. Lịch sử Nhà nước Việt Nam được phát triển từ chế độ công vụ của Nhà nước phong kiến với hệ thống bao gồm các quan và nha lại, thường được gọi là chế độ quan lại sang chế độ công vụ theo hệ thống chức nghiệp (career system). Vai trò của công chức đã thay đổi từ chỗ chỉ thực thi ý chí của vua trở thành người đại diện cho nhà nước trong việc thực thi quyền hành pháp. Việc thi hành công vụ của công chức được nhà nước bảo hộ cả về vật chất và tinh thần. Theo chế độ công vụ này, hệ thống công chức được tổ chức theo ngạch, bậc và công chức làm việc suốt đời. Muốn vào ngạch công chức, ứng viên phải qua thi tuyển và lần lượt được nâng các bậc khác nhau trong hệ thống ngạch, bậc chặt chẽ qua thi cử hay sát hạch. Để giúp chế độ công vụ này hoạt động tốt, Luật cán bộ, công chức ban hành ngày 13 tháng 11 năm 2008 quy định chặt chẽ, cụ thể liên quan đến cán bộ, công chức, từ khâu tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, nâng bậc, chế độ tiền lương, nghỉ hưu, khen thưởng, kỷ luật... Theo quan điểm Max Weber - nhà xã hội học vĩ đại người Đức (1864-1920), ông cho rằng một trong những đặc điểm của bộ máy hành chính là tính quan liêu (bureaucratic). Tính ổn định khi quá nhấn mạnh thì sẽ dẫn đến tệ quan liêu trong thực thi công vụ thể hiện việc thực hiện công vụ “trên bàn giấy” theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép. Như vậy, chế độ công vụ theo hệ thống chức nghiệp vận hành rất ổn định, liên tục và được gọi là hệ thống đóng, khép kín. 1.1.2.2. Nguồn chi trả lương của cán bộ, công chức từ Ngân sách nhà nước Cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị xã hội là những người được làm việc theo chế độ thuận nhận - nghĩa là nếu chấp hành các quy định của pháp luật và đủ các điều kiện, tiêu chuẩn thì được đăng ký tuyển dụng theo quy định (thi tuyển hoặc xét tuyển), không phải sự thoả thuận giữa người sử dụng lao động và người lao động như Luật Lao động. Do đó mà việc trả lương cho cán bộ, công chức phải thực hiện theo chế độ tiền lương do Nhà nước quy định. Cán bộ, công chức thực thi công vụ được xếp lương theo các thang, bảng lương và được hưởng lương từ ngân sách của Nhà nước. Mà Ngân sách nhà nước thì ai cũng biết chính là tiền thuế của người dân đóng góp. Đặc điểm này giúp ta phân biệt công chức và tiền lương của công chức có bản chất khác với những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu vực tư nhân, hưởng lương từ hiệu quả sản xuất kinh doanh. Trong nền kinh tế thị trường, tiền lương là sự biểu hiện bằng tiền của giá trị sức lao động, là giá cả của lao động mà người sử dụng lao động trả cho cung ứng dịch vụ lao động theo quan hệ cung - cầu lao động trên thị trường. Tuy nhiên, khác với lao động trong các doanh nghiệp là lao động bị chi phối bởi cơ chế thị trường sức lao động, tiền lương và thu nhập của người lao động trong các doanh nghiệp gắn và chịu ảnh hưởng bởi kết quả sản xuất kinh doanh, quy luật cung cầu, cạnh tranh. Trong khi đó, đặc điểm lao động của cán bộ, công chứ