Luận văn Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương

¸p dông ph¸p luËt trong gi¶i quyÕt khiÕu n¹i vÒ ®Êt ®ai cña Uû ban nh©n d©n tØnh H¶i D­¬ng HÀ NỘI - 2009 MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 9 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 9 1.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước ở địa phương và các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 29 1.3. Điều kiện đảm bảo đối với áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 43 Chương 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG 48 2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn Hải Dương thời gian qua 51 2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương thời gian qua 60 Chương 3: YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH HẢI DƯƠNG HIỆN NAY 83 3.1. Những yêu cầu khách quan đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 83 3.2. Giải pháp bảo đảm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Hải Dương hiện nay 96 KẾT LUẬN 124 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 127 PHỤ LỤC MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng và là thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt Nam. C.Mác đã chỉ rõ “Đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người” [33, tr.473-474]. Bất kỳ quốc gia nào, nếu biết quản lý, sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng. Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự quan tâm đặc biệt đến vấn đề đất đai. Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước chính sách, pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý hết sức quan trọng huy động nguồn lực đất đai để phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần theo định hướng XHCN. Vì vậy quản lý nhà nước bằng pháp luật về đất đai ngày càng hoàn thiện, đã đạt được những tiến bộ rõ rệt, hệ thống quản lý nhà nước về đất đai được tăng cường, từng bước phân cấp và phát huy tính tự chủ của địa phương. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý và sử dụng đất đai hiện nay đang có những yếu kém. Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý về đất đai thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém. Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai có xu hướng diễn biến phức tạp. Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa kịp thời, thiếu hiệu quả. Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói chung cũng như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nói riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào” (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001) Như vậy khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là biện pháp pháp lý để công dân sử dụng bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm. Thực hiện quyền khiếu nại là một trong những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Khiếu nại là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ bình đẳng giữa Nhà nước và công dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật. Qua việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân cũng là cơ sở thực tiễn để hoàn thiện cơ chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội. Chính vì vậy, giải quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm. Trong những năm qua, công tác giải quyết khiếu nại đã có nhiều chuyển biến tích cực, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy mặc dù các cơ quan nhà nước đã có nhiều cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại nhưng hiệu quả giải quyết các vụ việc chưa cao, nhất là việc giải quyết các khiếu nại về đất đai. Tình hình đơn thư khiếu nại gửi tràn lan, vượt cấp và việc giải quyết đơn thư khiếu nại còn chậm không được dứt điểm, kịp thời, vì thế số vụ việc khiếu nại tồn đọng còn nhiều. Nguyên nhân của tình trạng trên là do nể nang, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm. Thậm chí còn có hiện tượng không ít cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành những quyết định giải quyết khiếu nại không đúng hoặc vi phạm quyền lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai. Hệ luỵ của tình trạng trên trong điều kiện công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước là tình hình khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng có chiều hướng gia tăng cả về số lượng, quy mô và mức độ, phức tạp về tính chất. Điều đó trở thành vấn đề hết sức bức xúc xã hội gây ảnh hưởng không nhỏ đến an ninh, chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả nước; có nơi đã trở thành điểm nóng xã hội, thậm chí đã có dấu hiệu chuyển sang điểm nóng chính trị- xã hội. Vấn đề cơ bản hiện nay là phải hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai; khắc phục những điểm bất hợp lý, những bất cập về cơ chế, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại khiến cho việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tế gặp những khó khăn, vướng mắc. Nâng cao hiệu quả của việc giải quyết khiếu nại bằng các giải pháp hữu hiệu. Thực tiễn cho thấy không ít trường hợp làm cho vụ việc trở nên gay gắt, kéo dài là do việc áp dụng pháp luật chưa đúng, chưa phù hợp. Điều này không những chưa bảo đảm tính đúng đắn, nghiêm minh của pháp luật mà còn chưa bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân mà còn giữ vững lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước, tạo sự động thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Hải Dương là tỉnh thuộc đồng bằng sông Hồng đất nông nghiệp chiếm phần lớn, nông dân chủ yếu sản xuất nông nghiệp nên rất gắn bó với đất đai. Những năm gần đây thực hiện chủ trương của Đảng về mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đến đầu tư phát triển kinh tế. Vì thế đã kéo theo một phần không nhỏ diện tích đất nông nghiệp được chuyển mục đích sử dụng thành đất công nghiệp, dịch vụ và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, cộng với tình hình bùng nổ dân số dẫn đến nông dân càng thiếu đất sản xuất. Quá trình đó phát sinh những tranh chấp, lấn chiếm đất đai thường xuyên xảy ra. Do vấn đề quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương có lúc, có nơi còn chưa chặt chẽ dẫn tới việc khiếu nại, tố cáo của nhân dân trong tỉnh có chiều hướng gia tăng, thậm chí có những vụ việc Tỉnh uỷ, Uỷ ban nhân dân tỉnh phải trực tiếp chỉ đạo giải quyết để làm dịu tình hình. Nhận thức những vướng mắc cần phải được chấn chỉnh, tháo gỡ cũng như tầm quan trọng của việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai nói chung và của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương nói riêng. Đồng thời đó cũng là những trăn trở của tác giả được đúc kết từ thực tiễn và quá trình học tập, vì thế tôi chọn đề tài “Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương” làm luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Vấn đề đất đai, quản lý nhà nước về đất đai luôn là mối quan tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Vì thế mà những năm gần đây đã có nhiều công trình khoa học được công bố liên quan đến lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau. Các công trình tiêu biểu được chia thành các nhóm vấn đề sau: Nhóm công trình khoa học nghiên cứu quản lý nhà nước về đất đai; pháp luật về đất đai có các công trình như: - Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: Một số vấn đề quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay của tiến sĩ Nguyễn Đình Bồng, Tạp chí Quản lý nhà nước, 4/2001; Phạm Hữu Nghị với bài viết tiêu đề Về thực trạng chính sách đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 8/2002; Ths Trần Quang Huy với bài Luật đất đai năm 2003 và vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế, Tạp chí luật học số 3/2005; Ths Trần Văn Sơn với bài Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước- giải pháp tăng cường pháp chế XHCN, Tạp chí Lập pháp tháng 8/2005… - Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luật án tiến sỹ luật học của tác giả Nguyễn Cảnh Quý, năm 2001 với đề tài Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Tô Văn Châu, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng, năm 2003 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Xuân Long, năm 2003 với đề tài Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở tỉnh Vĩnh Phúc; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Đỗ Thị Phượng, năm 2005 với đề tài Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình thực trạng và giải pháp khắc phục; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Lê Văn Thành, năm 2008 với đề tài Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với đất đai ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay… Nhóm công trình khoa học nghiên cứu thực hiện và áp dụng pháp luật có các công trình tiêu biểu như: - Các công trình khoa học đăng tải trên các tạp chí: TS Trần Kim Cúc và Ths Nguyễn Thị Phượng với bài Khiếu kiện về đất đai thực trạng và giải pháp, Tạp chí quản lý nhà nước, tháng 10/2003; Nguyễn Thị Mai với bài Những quy định mới của Luật đất đai năm 2003 về khởi kiện vụ án hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, Tạp chí Luật học số 4/2005; Phạm Thanh Hải Toà án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây với bài Trao đổi thêm về việc áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí Toà án tháng 5/2005; Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với bài Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật Đất đai năm 2003, Tạp chí toà án nhân dân tháng 9/2005; - Các công trình khoa học là Luận án Tiến sĩ, Luận văn Thạc sĩ theo mã số chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật: Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Nguyễn Thị Tú, năm 2006 với đề tài Nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật trong giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất tại toà án nhân dân hiện nay; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Hà Văn Khanh, năm 2007 với đề tài Áp dụng pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai ở thành phố Hà Nội; Luận văn Thạc sỹ luật học của tác giả Trần Nam Khởi, năm 2008 với đề tài Áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện tỉnh Bạc Liêu hiện nay... Với những công trình khoa học đã được nghiên cứu, đề cập của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý liên quan đến đất đai nêu trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận và thực tiễn về chính sách quản lý nhà nước đối với đất đai, về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai. Các công trình đó đã luận chứng cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai dưới góc độ lý luận chung về nhà nước và pháp luật hoặc để phản ánh, phân tích, làm rõ về thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan tư pháp. Những công trình khoa học như đã nêu ở trên là những tư liệu sống động, có giá trị tham khảo tốt trong quá trình đầu tư nghiên cứu và thực hiện hoàn thiện luận văn này. Những vấn đề đã được nghiên cứu nêu trên cũng cho thấy chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu để làm sáng tỏ về hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Do đó, đề tài luận văn là công trình khoa học đầu tiên được nghiên cứu tương đối có hệ thống, hoàn chỉnh về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích luận văn: Góp phần làm rõ cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Từ đó đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay. - Nhiệm vụ luận văn: Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: + Làm rõ cơ sở lý luận áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. + Đánh giá thực trạng, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế, yếu kém, tồn tại và nguyên nhân trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương từ 2004- 2008. + Đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Các quan hệ pháp luật về đất đai phát sinh giữa Uỷ ban nhân dân tỉnh với các chủ thể khiếu nại về đất đai, trong đó nghiên cứu chủ yếu về hoạt động áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tập trung vào khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận chứng giải pháp nâng cao chất lượng hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay . - Phạm vi nghiên cứu: + Áp dụng pháp luật được giới hạn trong phạm vi giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. + Về không gian: đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Hải Dương chủ yếu là việc áp dụng pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, tuy nhiên có khái quát tình hình áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại của cấp xã và cấp huyện thuộc tỉnh Hải Dương. + Về thời gian: Khi đánh giá thực trạng chỉ khảo sát ở Hải Dương với tư cách là điển hình để làm cơ sở luận giải cho những vấn đề chung trong khoảng thời gian từ 2004 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan điểm, đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về pháp chế và xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nhất là quan điểm chỉ đạo của Đảng về chính sách quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai. Đồng thời luận văn còn dựa trên những vấn đề lý luận chung về áp dụng pháp luật xã hội chủ nghĩa. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, trong đó chú trọng các phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp lịch sử và các phương pháp của các bộ môn khoa học khác như so sánh, thống kê… 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. Vì vậy có thể đóng góp khoa học mới ở góc độ sau: - Đưa ra khái niệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai; chỉ ra được các đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai; các giai đoạn áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. - Chỉ ra ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. - Đề xuất các giải pháp nhằm đảm bảo áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương. 7. Ý nghĩa của luận văn Luận văn có ý nghĩa góp phần làm phong phú thêm lý luận về áp dụng pháp luật trong lĩnh vực cụ thể. Đồng thời luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho hoạt động nghiên cứu hay phục vụ cho công tác giảng dạy ở các trường như: Trung cấp chính trị; quản lý nhà nước của tỉnh tổ chức. Đây cũng là tài liệu có giá trị nâng cao lý luận và nghiệp vụ đối với cán bộ làm công tác thực tiễn. 8. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn gồm 03 chương, 07 tiết. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 1.1.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao trùm tất cả các phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuỳ thuộc mục đích và góc độ nghiên cứu mà khiếu nại được hiểu theo những nghĩa khác nhau. - Khiếu nại là gì? Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: Complant, nghĩa là “sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [55, tr.205]. Theo Đại từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [63, tr.904]. Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ta thán, phàn nàn, phản đối, không chấp nhận một việc làm (hành vi) hoặc một quyết định của một tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội. Dưới góc độ lý luận dùng quyền để bảo vệ quyền, người ta quan niệm khiếu nại là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “Khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước” [12, tr.477]. Về phương diện chính trị- pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là “việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [1, tr.206]. Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại thì khiếu nại theo nghĩa chung nhất là “việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra” [49, tr.11]. Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra. - Theo nghĩa của từ khiếu nại nêu trên, tìm hiểu khái niệm khiếu nại hành chính. Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính như sau: “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một quyết định hay hành vi hành chính mà họ cho là quyết định hoặc hành vi đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ...” [56, tr.506- 507]. Khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Quan niệm này xuất phát từ việc xem xét khái niệm khiếu nại hành chính dưới góc độ là quyền chủ quan của công dân. Vì vậy, theo cách định nghĩa này, các qui định pháp luật về khiếu nại hành chính sẽ hết sức thuận lợi, cởi mở để cá nhân, tổ chức có thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, theo qui định của pháp luật hiện hành, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy khái niệm trên vẫn chưa được coi là khái niệm đầy đủ, phù hợp. Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội dung khiếu nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến mà phụ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Có hai loại khiếu nại là khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Luật khiếu nại, tố cáo của nước ta hiện nay mới chỉ điều chỉnh khiếu nại hành chính. Khiếu nại tư pháp là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án) có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan tư pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong lĩnh vực hình sự, lao động, kinh tế, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Riêng khiếu nại các bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo. Điều 74 Hiến pháp 1992 qui định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định… Cụ thể hoá Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi, bổ sung) năm 2005 qui định: Khiếu nại là: Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này qui định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [45, tr.3]. Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Vì vậy mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành ch