Kinh tế Môi trường - Chương 6: Khung phân tích

g phân phối có thể dẫn đến quyết định sai lệch. Một chương trình tác động nghịch có thể thực sự phân phối phần lớn lợi ích ròng cho người nghèo. Giả sử một chính sách tăng thu nhập ròng của một người giàu lên 10%, nhưng tăng thu nhập của 1.000 người nghèo lên 5% mỗi người. Chính sách này về mặt kỹ thuật là tác động nghịch, mặc dù phần lớn tổng lợi ích ròng lại dành cho người nghèo. Thông thường rất khó ước lượng tác động phân phối của các chương trình môi trường. Để làm điều đó, cần phải có rất nhiều thông tin về tác động theo các nhóm thu nhập, chủng tộc, và các yếu tố khác. Nói chung, thông tin về môi trường và sức khỏe không được thu thập theo thu nhập và chủng tộc. Do vậy, thông tin về các căn bệnh liên quan đến môi trường thông thường không cho phép so sánh giữa các nhóm kinh tế, xã hội và chủng tộc khác nhau. Cũng không dễ để ước tính các chi phí được phân phối như thế nào cho các nhóm này, bởi vì điều này phụ thuộc vào các nhân tố phức tạp liên quan đến hệ thống thu thuế, cơ cấu tiêu dùng, sự sẵn có của các phương án thay thế v.v. Bất chấp những khó khăn này, phân tích lợi ích - chi phí cũng nên đề cập việc tổng lợi ích ròng được phân phối như thế nào trong dân cư càng sâu càng tốt. Các vấn đề phân phối sẽ được đề cập trong suốt những chương sau của quyển sách này. Sự không chắc chắn Khi áp dụng phân tích lợi ích - chi phí cho tài nguyên thiên nhiên và môi trường, chúng ta dự báo các sự kiện xảy ra rất xa trong tương lai, và khi làm điều này chúng ta phải chấp nhận rằng chúng ta không có cách nào biết được tương lai một cách chắc chắn. Sự không chắc chắn đến từ nhiều nguồn. Có thể chúng ta không có khả năng dự báo sở thích của người tiêu dùng tương lai, những người có thể có cách nghĩ rất khác với chúng ta về chất lượng môi trường. Đối với những nghiên cứu về tác động dài hạn của hiện tượng trái đất nóng dần, tỷ lệ tăng dân số trong tương lai là rất quan trọng, và không thể biết tỷ lệ này một cách chắc chắn. Sự không chắc chắn cũng có thể bắt nguồn từ thay đổi công nghệ. Tiến bộ công nghệ trong các thiết bị kiểm soát ô nhiễm hoặc tái chế vật liệu có thể thay đổi một cách đáng kể chi phí tương lai để đạt được các mục tiêu môi trường. Môi trường tự nhiên cũng là một nguồn không chắc chắn. Các hiện tượng khí tượng có thể tác động đến kết quả của các chương trình môi trường; ví dụ, trong một số trường hợp chúng ta có thể Barry Field & Nancy Olewiler 17 không biết một cách chắc chắn và chính xác về tác động của các hoạt động của con người đối với các hiện tượng tự nhiên. Chúng ta nên đề cập như thế nào đến việc các lợi ích và chi phí là không chắc chắn; hay các kết quả tương lai là có tính xác suất? Nếu chúng ta biết xác suất này, chúng ta có thể tính các lợi ích và chi phí gần đúng nhất. Hãy xem xét vấn đề dự báo tác động của việc thay đổi chính sách đến hiện tượng tràn dầu. Trong một năm nào đó, có thể không có vụ tai nạn tràn dầu nào, hoặc có 1 vụ, hoặc nhiều vụ; con số chính xác là không chắc chắn. Mục tiêu là tính toán số vụ tràn dầu mỗi năm dưới những chính sách kiểm soát tràn dầu khác nhau. Một cách để làm điều này là ước lượng giá trị kỳ vọng của số vụ tràn dầu mỗi năm. Chúng ta có thể thu thập thông tin nay ở đâu? Thông tin có thể đã được thu thập trong nhiều năm và có thể được sử dụng để tính số trung bình dài hạn. Nếu thông tin này không sẵn có, các kỹ sư, các nhà khoa học hay những người có kinh nghiệm có thể đưa ra con số ước tính. Các ước tính này có thể được dùng để xây dựng hàm phân bố xác suất của số vụ tràn dầu như trình bày trong Bảng 6-4. Bảng 6-4: Tính toán giá trị kỳ vọng của số vụ tràn dầu Số vụ tràn dầu Xác suất Giá trị kỳ vọng của số vụ tràn dầu 0 0,77 0 0,77 = 0 1 0,12 1 0,12 = 0,12 2 0,07 2 0,07 = 0,14 3 0,03 3 0,03 = 0,09 4 0,01 4 0,01 = 0,04 Nhiều hơn 4 - - Giá trị kỳ vọng: 0,39 Bảng 6-4 trình bày xác suất của số vụ tràn dầu trong một năm. Các con số này đều là giả định. Ví dụ, xác suất không có vụ tai nạn nào là 0,77, có 1 vụ là 0,12, có 2 vụ là 0, 07 v.v. Giá trị kỳ vọng được tính bằng cách lấy số vụ tai nạn nhân với xác suất tương ứng, và tính tổng cho tất cả các số có thể xảy ra. Cách tính này cho biết con số trung bình có trọng số của một hiện tượng, như trình bày trong Bảng 6-4. Trong Bảng 6-4, giá trị kỳ vọng của số vụ tai nạn tràn dầu là 0, 39 mỗi năm. Từ đó ta có thể tính lượng dầu bị tràn mỗi năm và có thể cả giá trị thiệt hại. Do đó trong trường hợp này chúng ta có thể tính giá trị kỳ vọng cho một hiện tượng mang tính xác suất, cụ thể là giá trị kỳ vọng của lợi ích và chi phí. Tóm lại Giá trị kỳ vọng là giá trị trung bình có trọng số, là số lần một hiện tượng xảy ra nhân với xác suất xảy ra tương ứng, và tính tổng cho tất cả số lần có thể xảy ra. Cách tiếp cận này là phù hợp nếu chúng ta có được những ước lượng xác suất của các sự kiện đáng tin cậy. Nhưng trong nhiều trường hợp, những giá trị này có thể không sẵn có, bởi vì chúng ta có thể không có đủ kinh nghiệm về những hiện tượng tương tự để có thể biết xác suất xảy ra với một độ tin cậy nhất định. Một cách tiếp cận khác có sự trợ giúp của máy tính, là phân tích kịch bản. Giả sử chúng ta thử dự báo chi phí giảm lượng phát thải CO2 trong dài hạn như là một bước làm giảm hiệu ứng nhà kính. Những chi phí này phụ thuộc rất nhiều vào sự phát triển công nghệ trong tương lai liên quan đến hiệu quả sử dụng năng lượng trong sản xuất. Chúng ta ít có kinh nghiệm dự báo sự thay đổi công nghệ trong dài hạn, do đó sẽ không thực tế khi ước lượng xác suất thay đổi công nghệ. Thay vào đó, chúng ta tiến hành phân tích nhiều lần, trong mỗi lần chúng ta giả định một xác suất thay Barry Field & Nancy Olewiler 18 đổi công nghệ khác nhau. Do đó, chúng ta có thể có 3 kịch bản, với những kết quả khác nhau dựa vào sự thay đổi công nghệ trong tương lai là “chậm”, “vừa phải” hay “nhanh”. Tuy nhiên, có một khó khăn trong sử dụng giá trị kỳ vọng để ra các quyết định. Giá trị kỳ vọng là phù hợp khi phân tích số lượng lớn các tình huống có thể xảy ra; sự quan sát lặp đi lặp lại nhiều lần sẽ giúp giảm bớt tác động của những hiện tượng quá sai lệch. Trong trường hợp tràn dầu, số tai nạn mỗi năm được cho là sẽ tiến đến giá trị kỳ vọng. Nhưng đối với những hiện tượng chỉ xảy ra một lần, chúng ta có thể xem xét kỹ hơn những quyết định dựa vào giá trị kỳ vọng. Hãy xem xét những con số sau: Chương trình A Chương trình B Lợi ích ròng Xác suất Lợi ích ròng Xác suất 500.000 0,475 500.000 0,99 300.000 0,525 -10.000.000 0,01 Giá trị kỳ vọng 395.000 Giá trị kỳ vọng 395.000 Hai chương trình này có cùng giá trị kỳ vọng. Nhưng giả sử chúng ta chỉ có thể lựa chọn một lần giữa hai chương trình. Có thể tình huống này giống một sự lựa chọn giữa nhà máy điện hạt nhân và nhà máy điện truyền thống. ở chương trình A, lợi ích ròng là không chắc chắn, nhưng các kết quả không quá chênh lệch và xác suất xảy ra là gần bằng nhau – gần như là 50-50. Chương trình B lại hoàn toàn khác. Xác suất để có lợi ích ròng 500.000 là rất cao, nhưng lại có một khả năng xảy ra thảm họa dù là rất nhỏ (như nổ nhà máy, làm thiệt mạng hàng trăm người và gây ra những thiệt hại không thể cứu vãn). Nếu chúng ta ra quyết định mà chỉ đơn thuần dựa vào giá trị kỳ vọng, chúng ta sẽ coi hai chương trình này là như nhau; và có thể tung một đồng xu để quyết định lựa chọn. Khi làm như thế, chúng ta là những người trung hòa với rủi ro, chỉ ra quyết định dựa vào giá trị kỳ vọng. Mặt khác, nếu đây là quyết định chỉ thực hiện một lần, chúng ta có thể cho rằng xác suất xảy ra thảm họa ở dự án B, dù là rất nhỏ, sẽ là một mối nguy hiểm mà chúng ta không muốn gặp phải. Trong trường hợp này, chúng ta là người không thích rủi ro. Trong kiểm soát ô nhiễm, không thích rủi ro có thể là chính sách tối ưu trong một số trường hợp. Hiện tượng thay đổi khí hậu toàn cầu đã mở ra khả năng mất môi trường sống của con người trong tương lai. Quy mô tiềm tàng của những tác động này đã giải thích cách tiếp cận ra quyết định một cách bảo thủ và không thích rủi ro hiện nay. Những quyết định không thích rủi ro cũng cần thiết cho vấn đề liên quan đến sự tuyệt chủng của một giống loài; một loạt những quyết định tưởng chừng là nhỏ ngày hôm nay có thể dẫn tới sự suy giảm nghiêm trọng nguồn gen trong tương lai, và điều này có khả năng làm giảm phúc lợi của con người. Những vấn đề toàn cầu cũng không phải là vấn đề duy nhất cần thận trọng tránh những rủi ro lớn với xác suất nhỏ. Sự ô nhiễm các tầng nước ngầm quan trọng là nguy cơ đối với rất nhiều cộng đồng. Và trong bất kỳ trường hợp nào liên quan đến tính mạng con người, một người bình thường sẽ phải ghét rủi ro. PHÂN TÍCH HIỆU QUẢ CHI PHÍ Giả sử một cộng đồng nhận ra rằng nguồn nước hiện tại của họ đã bị ô nhiễm do một số hóa chất, và họ phải chuyển sang dùng một nguồn nước thay thế. Giả sử có nhiều khả năng: có thể khoan một giếng khác vào tầng nước không bị ô nhiễm, xây dựng một hệ thống ống dẫn từ một thị trấn gần đó, hoặc xây dựng một hồ chứa nước. Một phân tích hiệu quả chi phí sẽ ước lượng chi phí của các phương án khác nhau, mục đích là để so sánh chi phí cấp nước cho cộng đồng. Phân tích hiệu quả chi phí, nói cách khác, sẽ so sánh chi phí của các phương án khác nhau giúp đạt được cùng một mục tiêu cho trước. Người ta có thể Barry Field & Nancy Olewiler 19 cho rằng đây chỉ là một nửa của phân tích lợi ích - chi phí, bởi vì chỉ có chi phí là được ước lượng dưới dạng tiền. Một dự án hay chính sách hiệu quả về mặt chi phí là một dự án hay chính sách giúp đạt được một mức lợi ích nhất định với chi phí thấp nhất so với các chính sách/dự án khác. Bảng 6-5 trình bày kết quả của một nghiên cứu về một chương trình giảm nồng độ phốt- pho (P) tại vịnh Quinte ở hồ Ontario. Nghiên cứu này được International Joint Commission, một tổ chức song phương có mục đích nghiên cứu và đưa ra các kiến nghị về chính sách cho các chính phủ về những vấn đề liên quan đến tài nguyên nước ở dọc biên giới Canada-Hoa Kỳ, thực hiện. Phốt-pho bắt nguồn từ phân bón trôi theo các dòng chảy, hệ thống xử lý nước sinh hoạt ở các đô thị và các hoạt động công nghiệp. Lượng phốt -pho dư thừa sẽ dẫn đến sự bùng nổ tảo ở các hồ chứa nước, dẫn đến tiêu hủy oxy trong nước, làm chết cá và các loài thủy sinh khác. Hệ thống xử lý thứ cấp hiện nay không đủ khả năng khử hết phốt -pho để ngăn ngừa hiện tượng thừa dinh dưỡng. Kết quả trình bày chi phí giảm nồng độ phốt -pho trong vùng vịnh trên 1 microgram /lít ( g/L). Xử lý nước thải từ các nhà máy xử lý nước tỏ ra là phương án hiệu quả nhất về mặt chi phí. Việc giảm 1 g/L sẽ tốn 98.000 đôla, so với phương án có chi phí cao hơn kế tiếp là thấp hơn 10 lần (dẫn nước từ Hồ Ontario sang phía bắc vịnh). Phân tích hiệu quả chi phí là một công cụ mạnh khi lợi ích của dự án hay chính sách là như nhau. Nó nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xem xét các phương án và tìm ra phương án có chi phí xã hội thấp nhất để đạt được một mục tiêu cho trước. Bảng 6-5: Hiệu quả chi phí của các phương án giảm thiểu nồng độ phốt -pho tại Vịnh Quinte, Hồ Ontario Phương án Chi phí (ngàn đôla) trên một g/L phốt -pho được xử lý Xử lý bậc cao tại các nhà máy xử lý nước thải 1.078 Xử lý nước thải từ các nhà máy xử lý nước 98 Giảm lượng phốt -pho trong đầu vào nông nghiệp 2.033 Xử lý phèn đối với bùn trong hồ 2.000 Dẫn 20 km2 nước hồ Ontario về phía bắc vịnh 1.104 Dẫn 35 km2 nước hồ Ontario về phía bắc vịnh 978 Nguồn: Lấy từ ủy ban kế hoạch hành động Vịnh Quinte, “Discussion Paper”, September, 1989. Bảng 6-5 cũng cho thấy cần giải thích cẩn thận các chi phí. Mặc dù xử lý nước thải có chi phí thấp nhất tính theo lượng phốt-pho được xử lý, nó có thể không phải là cách tốt nhất để giảm nồng độ phốt -pho trong vùng vịnh. Có thể kết hợp nhiều chính sách sẽ tốt hơn. Có nhiều vấn đề cần quan tâm ở đây. Mỗi công nghệ đều có những hạn chế về khả năng xử lý tối đa lượng phốt -pho; do đó, tuỳ thuộc vào lượng phốt -pho cần xử lý mà chúng ta cần sử dụng kết hợp các công nghệ khác nhau. Có thể có những kỹ thuật khác hiệu quả hơn về mặt chi phí nhưng lại khó đo lường chi phí. Một ví dụ là giảm lượng phốt -pho từ hoạt động công nghiệp. Các chi phí này liên quan đến hàng loạt các chi phí thiết bị và vận hành. Nhà máy xử lý là thâm dụng vốn; trong khi việc dẫn nước và xử lý bằng phèn có chi phí vận hành cao. Đây có thể là một vấn đề lớn về ngân sách mà chính phủ sẽ quan tâm. Các vấn đề ô nhiễm lại có nhiều khía cạnh. Một kỹ thuật (ví dụ như nhà máy xử lý bậc cao) có thể có những lợi ích ngoài lợi ích từ việc giảm hàm lượng phốtpho, trong khi những kỹ thuật khác (ví dụ cho phèn vào hồ) có thể có những tác dụng phụ đối với môi trường. Barry Field & Nancy Olewiler 20 Hiệu quả chi phí do vậy chỉ là một bước trong việc ra quyết định về chính sách môi trường. Phân tích lợi ích - chi phí rõ ràng là đầy đủ hơn. Tuy nhiên, do những hạn chế về thông tin, đặc biệt là những khó khăn trong đo lường lợi ích, phân tích hiệu quả về mặt chi phí có thể là cách tiếp cận khả thi duy nhất. Phân tích hiệu quả chi phí cũng sẽ có ý nghĩa trước khi đưa ra cam kết mạnh mẽ về một mục tiêu cụ thể. Một khi đã thực hiện phân tích hiệu quả chi phí, người ta có thể nói, ít nhất là một cách tương đối, liệu có một phương án nào khác là đáng mong muốn hơn hay không. Họ có thể nói: “Chúng tôi không biết chính xác lợi ích bằng tiền là bao nhiêu, nhưng chúng tôi cảm thấy rằng những lợi ích đó là cao hơn chi phí của các phương án mà chúng tôi đã tính toán, do đó chúng tôi sẽ tiến hành một hoặc nhiều phương án đó.” PHÂN TÍCH TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG Một phân tích tác động môi trường (EIA) là nhận dạng và nghiên cứu tất cả những tác động đối với môi trường mà một chương trình hành động gây ra. Phần lớn nội dung của EIA sẽ tập trung vào những tác động được cho là sẽ xảy ra từ một quyết định, mặc dù EIA không có giá trị quá lớn, đặc biệt là khi thực hiện để xem xét những dự báo trước đó có chính xác hay không. EIA có thể được thực hiện cho bất kỳ một hoạt động xã hội nào – công cộng hay tư nhân, công nghiệp hay dân dụng, địa phương hay quốc gia. Nhiều nước đã có những quy định pháp lý yêu cầu phải tiến hành nghiên cứu tác động môi trường khi một chương trình/dự án công quan trọng được đưa ra xem xét, đôi khi cả những dự án tư nhân. Đôi khi đây là công việc của những nhà khoa học tự nhiên, những người tập trung tìm ra và mô tả những tác động về vật lý của các chương trình hay dự án, đặc biệt là những mối liên kết phức tạp mà những tác động này có thể gây ra đối với hệ sinh thái. Những EIA loại này không trực tiếp đưa ra các giá trị xã hội của những tác động môi trường. Các nhà kinh tế học cũng có một vai trò riêng trong quy trình EIA. Trong khi các nhà khoa học tự nhiên có vai trò quan trọng trong việc đánh giá tác động môi trường, những tác động dây chuyền về mặt sinh thái chưa phải là đầy đủ. Ví dụ, giả sử có một dự án xây dựng đập nước, đập nước này làm ngập một phần lưu vực của con sông, đồng thời đem lại khả năng cung cấp dịch vụ giải trí. Một phần quan trọng trong tác động môi trường là chính sự ngập nước, dẫn tới việc mất đi một số động thực vật, giải trí trên sông và đất canh tác v.v. Nhưng hành vi của những người bị tác động bởi dự án cũng có ảnh hưởng lớn. Những người đến đây với mục đích giải trí có thể làm tắc nghẽn giao thông và gây ra ô nhiễm không khí. Những ngôi nhà mới, hay sự phát triển thương mại do dịch vụ giải trí đem lại cũng có thể gây ra những tác động tiêu cực cho môi trường. Do vậy, để nghiên cứu đầy đủ tác động môi trường của đập nước, người ta không chỉ phải tính đến những tác động về vật lý của đập nước và sự trữ nước của nó mà còn phải tính đến phản ứng của con người đối với sự thay đổi này. TÓM TẮT Trong những chương trước chúng ta đã đề cập đến vấn đề cải thiện môi trường dưới dạng sự đánh đổi, một bên là giá sẵn lòng trả (lợi ích) và bên kia là chi phí xử lý. Trong chương này chúng ta bắt đầu tập trung vào vấn đề đo lường những lợi ích và chi phí này. Để làm điều đó, các nhà nghiên cứu đã dùng một khung phân tích để so sánh lợi ích và chi phí. Chúng ta tập trung vào cách tiếp cận cơ bản được dùng trong kinh tế tài nguyên thiên nhiên và môi trường: phân tích lợi ích - chi phí. Phần sau chương này đã thảo luận về những khái niệm cơ bản liên quan đến phân tích lợi ích - chi phí. Đó là: Barry Field & Nancy Olewiler 21 Các bước phân tích cơ bản Xác định quy mô thích hợp cho dự án/chương trình Tính hiện giá của lợi ích ròng Vấn đề chiết khấu giá trị tương lai Các vấn đề phân phối, và Sự không chắc chắn Chúng ta đã thảo luận về phân tích hiệu quả về mặt chi phí – tìm ra phương án có chi phí thấp nhất để đạt được một lợi ích nhất định – và phân tích tác động môi trường. Với cấu trúc cơ bản của phân tích lợi ích - chi phí, bây giờ chúng ta sẽ chuyển sang những vấn đề thực tế trong đo lường lợi ích và chi phí của các chương trình môi trường. CÁC THUẬT NGỮ CHÍNH Tỷ số lợi ích -chi phí Tỷ lệ Gộp Nghịch Phân tích hiệu quả về chi phí Lũy tiến Suất chiết khấu Lãi suất thực Chiết khấu Không thích rủi ro Giá trị kỳ vọng Trung hòa đối với rủi ro Công bằng theo chiều ngang Phânt ích kịch bản Lãi suất danh nghĩa Phân tích độ nhạy Hiện giá Quy mô hiệu quả về mặt xã hội Phân phối xác suất Công bằng theo chiều dọc BÀI TẬP 1. Giả sử chính quyền tại một địa phương đang cố gắng giải quyết vấn đề ô nhiễm thuốc diệt côn trùng trong nguồn nước. Họ muốn thực hiện phân tích lợi ích - chi phí đối với hai phương án kiểm soát thuốc diệt côn trùng: Nâng cấp nhà máy xử lý nước để khử thuốc diệt côn trùng; hay Cấm dùng thuốc diệt côn trùng trong khu vực đô thị Giả sử cả hai đều giúp giảm hàm lượng thuốc diệt côn trùng xuống mức không còn nguy hiểm đến sức khỏe con người. Chi phí của chương trình là như sau: Nâng cấp nhà máy xử lý nước: chi phí thiết bị = 20 triệu đôla. Nhà máy mới sẽ được xây dựng trong năm đầu tiên và bắt đầu hoạt động vào cuối năm. Sau khi bắt đầu hoạt động, chi phí vận hành của nhà máy là 1 triệu đôla mỗi năm. Sau khi xây dựng, nhà máy có tuổi thọ 5 năm, sau đó phải được thay thế bằng một nhà máy mới. Cấm sử dụng thuốc diệt côn trùng: chi phí vận hành hàng năm để chuyển sang sử dụng những hóa chất không độc hại để kiểm soát côn trùng là 3, 5 triệu đôla mỗi năm. Giả sử suất chiết khấu là 5%. Vòng đời dự án là 10 năm. Giả sử hiện giá của lợi ích là 40 triệu đôla. Chính quyền địa phương nên chọn phương án nào? Bây giờ giả sử lợi ích của mỗi phương án là khác nhau. Cụ thể là, lợi ích vẫn là 40 triệu đôla đối với phương án cấm sử dụng thuốc, nhưng sẽ có một khoản lợi ích tăng thêm dưới dạng giảm thiệt hại đối với hệ sinh thái do nhà máy xử lý nước. Khoản lợi ích tăng thêm này phải là bao nhiêu để chính quyền coi hai phương án là như nhau? Barry Field & Nancy Olewiler 22 2. Sử dụng số liệu trong Bảng 6-1 về 3 phương án xử lý nước thải sinh hoạt để minh họa tác động của việc chọn lãi suất khác nhau để chiết khấu lợi ích, tính hiện giá của mỗi dự án nếu lãi suất là 2,5%, 10% và 20%. Điều gì sẽ xảy ra đối với hiện giá nếu lợi ích từ mỗi dự án sẽ phát sinh từ năm 2 thay vì năm 1? (Tức là dời dòng lợi ích sang phải một cột) CÂU HỎI THẢO LUẬN 1. Suất chiết khấu thấp là “tốt” hay “xấu” cho môi trường? Giải thích. 2. Phân biệt công bằng theo chiều ngang và công bằng theo chiều dọc. Loại công bằng nào phù hợp hơn cho phân tích lợi ích - chi phí? Giải thích. 3. Tại sao chính phủ có thể thích những dự án có lợi ích thấp với rủi ro thấp?