Kinh tế Môi trường - Chương 12: Thuế và trợ cấp phát thải

cạnh tranh và điều kiện nhu cầu. Nếu áp dụng thuế đối với một công ty hay một nhóm các công ty trong một ngành công nghiệp cạnh tranh, thì công ty không thể đẩy giá của mình vượt quá mức giá chung của ngành công nghiệp này, và vì vậy sẽ phải chịu chi phí gia tăng. Trong trường hợp này, người chủ công ty và người làm công là những người chịu hoàn toàn tác động của thuế. Nhiều công ty lo sợ hay giả vờ lo sợ bị ở trong tình trạng này và vì vậy đã lên tiếng công khai phản đối phương pháp đánh thuế. Nếu như áp dụng thuế đối với toàn bộ ngành công nghiệp, giá sẽ tăng và người tiêu dùng sẽ gánh chịu một phần gánh nặng chi phí. Giá sẽ tăng lên bao nhiêu phụ thuộc vào các điều kiện của đường cầu. Sự tăng giá thường được xem là sự thụt lùi bởi vì, với bất kỳ một mặt hàng nào, giá tăng sẽ ảnh hưởng tới người nghèo nhiều hơn so với những người có thu nhập cao. Đối với hàng hóa mà cả người nghèo và người giàu đều tiêu thụ, ví dụ như điện, thì kết luận trên là rõ ràng không cần phải bàn. Tuy nhiên khi giá tăng đối với những hàng hóa chủ yếu do người giàu tiêu thụ (ví dụ đi lại bằng hàng không) thì gánh nặng chủ yếu đổ lên vai họ. Gánh nặng đối với người lao động có liên quan chặt chẽ đến mức sản lượng của công ty bị đánh thuế. Ở đây ta lại thấy mức độ ảnh hưởng đối với sản phẩm phụ thuộc vào các điều kiện cạnh tranh và đặc điểm của nhu cầu hàng hóa. Nếu áp dụng chương trình thuế phát thải cho duy nhất một hãng trong một ngành công nghiệp cạnh tranh hoặc nếu nhu cầu sản lượng sản phẩm của ngành công nghiệp là tương đối nhạy cảm đối với giá, điều chỉnh về sản lượng sẽ là tương đối lớn và nhiều công nhân có thể sẽ bị sa thải. Khi đó gánh nặng trong dài hạn sẽ tùy thuộc vào việc liệu có thể tìm được những nguồn công việc tốt khác hay không. Mặc dù gánh nặng do thay đổi giá và sản lượng là thực tế, chúng ta cần nhớ rằng chương trình thuế tạo ra những lợi ích đáng kể dưới dạng giảm thiệt hại môi trường. Để biết một 4 Xem thêm phần thảo luận rất thú vị về vấn đề tương tự khi áp dụng các quy định công nghệ trong Robert Crandall, “Policy Watch: Corporate Average Fuel Economy Standard,” Journal of Economics Perspective 6 (Spring 1992): 171 – 180 Barry Field & Nancy Olewiler 15 chương trình có ảnh hưởng như thế nào đối với một nhóm đối tượng cụ thể chúng ta cũng cần phải lưu ý đến xem những lợi ích này được phân bổ như thế nào. Thuế phát thải còn bao gồm cả việc có những khoản tiền đáng kể chuyển từ người tiêu thụ hàng hóa do ngành công nghiệp bị đánh thuế sản xuất sang những người được hưởng lợi từ những nguồn quỹ thu được từ thuế, cho dù họ là ai. Những nguồn quỹ này có thể được sử dụng vào rất nhiều mục đích; sử dụng như thế nào sẽ quyết định tác động của chúng. Ví dụ như chúng có thể được phân phối cho những người có thu nhập thấp để bù đắp cho những ảnh hưởng do giá gia tăng. Thậm chí có thể trả lại một phần thuế cho những công ty đã trả tiền thuế phát thải. Điều này đã được thực hiện tại một số quốc gia Châu Âu để giúp tài trợ mua công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Miễn là chừng nào tiền trả lại không thực sự làm giảm thấp mức thuế phát thải biên, tác động khuyến khích của thuế phát thải sẽ không bị ảnh hưởng. Hoặc một cách khác, có thể dùng thuế để trang trải cho những sáng kiến môi trường trong những hoạt động chung. Thậm chí có thể dùng thuế này để giảm thâm hụt ngân sách, lúc này những người được hưởng lợi chính là những người dân đóng thuế nói chung. Lựa chọn đưa doanh thu thuế quay trở lại vào nền kinh tế tạo ra một vấn đề chính sách rất quan trọng. Thuế phát thải chúng ta thảo luận trong phần này được thiết kế nhằm khuyến khích những nguồn gây ô nhiễm sử dụng các nguồn lực môi trường một cách tiết kiệm hơn. Bản chất của thuế là nhằm sửa chữa các cách thức sử dụng nguồn lực sai lầm như khi tài nguyên môi trường thường được sử dụng như những nhập lượng miễn phí. Một đặc điểm khác của thuế phát thải cũng cần được nhấn mạnh đó là nó còn là nguồn thu của chính phủ, qua đó ta thấy chính phủ còn một khả năng là thay thế một số loại thuế nhất định vốn có ảnh hưởng bóp méo đối với nền kinh tế bằng thuế phát thải, được thiết kế nhằm giảm việc sử dụng nguồn lực sai lệch. Ví dụ như, nhiều quốc gia có thuế thu nhập, đánh lên các công ty và người lao động nhằm cung cấp ngân quỹ để dùng cho nhiều mục đích đa dạng khác nhau, ví dụ như bảo hiểm xã hội. Những thuế này khiến giá nhân công đắt hơn, và vì vậy khiến số nhân công được thuê mướn giảm – nghĩa là công ăn việc làm đã bị cắt giảm. Nếu chúng ta thay thế thuế này hoàn toàn hay một phần bằng thuế phát thải, sẽ có những ảnh hưởng mong muốn lên cả thị trường lao động và trong việc giảm ngoại tác môi trường. Khái niệm sử dụng doanh thu thuế môi trường để làm giảm tác động bóp méo của các loại thuế khác được gọi là chuyển thuế môi trường. Chúng ta sẽ thảo luận khái niệm này kỹ hơn trong phần 5. TRỢ CẤP GIẢM Ô NHIỄM Phương thức vận hành của thuế phát thải là đặt một mức giá cho tài sản môi trường mà chất thải đang được xả vào. Thực chất là chúng ta cũng thu được những tác động khuyến khích tương tự nếu thay vì là thuế, chúng ta trợ cấp cho phát thải. Theo phương pháp này, nhà chức trách sẽ trả cho đối tượng gây ô nhiễm một khoản tiền nhất định cho mỗi tấn chất thải giảm được, bắt đầu từ một mức phát thải chuẩn nhất định. Tiền trợ cấp có vai trò làm phần thưởng cho việc cắt giảm chất thải. Nói theo thuật ngữ chuyên môn, nó đóng vai trò là chi phí cơ hội: khi đối tượng gây ô nhiễm quyết định xả ra một đơn vị chất thải, thì thật sự là công ty này đang từ bỏ một khoản tiền trợ cấp có thể nhận được nếu như chọn giữ lại đơn vị chất thải đó. Dùng những số liệu trong hình 12-1, bảng 12-1 cho thấy nguyên tắc hoạt động của phương pháp này. Nhà chức trách trả một khoản trợ cấp cho mỗi đơn vị chất thải giảm được, bắt đầu từ một mức phát thải gốc. Chúng ta giả sử mức phát thải gốc của công ty là mức phát thải trước khi có bất cứ chính sách can thiệp nào: 50 tấn/tháng. Với mỗi tấn chất thải giảm được so với mức phát thải gốc của mình, công ty sẽ nhận được Barry Field & Nancy Olewiler 16 100$. Cột thứ tư cho thấy tổng doanh thu tiền trợ cấp và cột cuối cùng thể hiện tổng trợ cấp trừ cho tổng chi phí giảm ô nhiễm. Doanh thu ròng đạt mức cao nhất tại mức 25 tấn/tháng, cùng một mức cắt giảm công ty lựa chọn khi thuế suất là 100$. Nói một cách khác, động cơ khuyến khích cho đối tượng phát thải cũng tương tự như trường hợp thuế. Bảng 12-1: Trợ cấp giảm ô nhiễm Chất thải (tấn/tháng) Chi phí giảm ô nhiễm biên Tổng chi phí giảm ô nhiễm Tổng trợ cấp tại mức 120$/tấn Tổng trợ cấp trừ tổng chi phí giảm ô nhiễm 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 0 50 200 450 800 1.250 1.800 2.450 3.200 4.050 5.000 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 5.000 0 450 800 1.050 1.200 1.250 1.200 1.050 800 450 0 Nhiều điểm mà chúng ta đã nêu ở trước về thuế phát thải cũng áp dụng cho trợ cấp giảm ô nhiễm. Công việc quan trắc chất thải cơ bản cũng như nhau. Không nghi ngờ gì chúng ta cũng sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc thiết lập mức phát thải gốc để đo đạc lượng chất thải được cắt giảm. Mỗi nguồn ô nhiễm đều mong muốn mức phát thải gốc của họ được đặt càng cao càng tốt. Động cơ sai lầm có thể xuất hiện trong giai đoạn lập kế hoạch bởi vì các đối tượng gây ô nhiễm có thể sẽ cố nâng cao lượng phát thải của mình với hy vọng nâng cao mức phát thải gốc của họ. Tuy nhiên, còn một vấn đề nữa với trợ cấp mà không thấy xảy ra với thuế. Để có thể trả trợ cấp cho người gây ô nhiễm, chính phủ bằng một cách nào đó phải tạo nguồn thu. Nguồn thu cho trợ cấp này có thể làm thâm hụt ngân sách, hoặc thông qua thuế thu nhập cao hơn v.v. Nếu không thể tạo nguồn thu, chính phủ còn có hai lựa chọn nữa. Họ có thể cắt giảm chi tiêu ở những chương trình khác hoặc bỏ nguồn thu nếu trợ cấp được thực hiện dưới dạng khấu trừ thuế (chẳng hạn đầu tư vào công nghệ giảm ô nhiễm). Trong các tình huống này, dường như sẽ có những tác động không mong muốn đến nền kinh tế. Với tình hình tài chính khó khăn ở hầu hết các nền kinh tế, trợ cấp nói chúng không phải là chính sách môi trường có thể thực hiện được, trừ một số trường hợp đặc biệt. Một khó khăn nữa khi áp dụng chính sách trợ cấp là tác động của nó lên tổng mức phát thải của một ngành công nghiệp. Mặc dù trợ cấp giảm ô nhiễm này tạo ra cùng một động cơ khuyến khích cho mỗi nguồn gây ô nhiễm, nhưng tổng lượng phát thải có thể sẽ gia tăng. Để hiểu tại sao, để ý đến sự khác biệt giữa tình hình tài chính của công ty khi phát thải 25 tấn trong hai chương trình khác nhau: với chương trình thuế, tổng chi phí là 3.750$ trong khi với chương trình trợ cấp công ty này có tổng doanh thu là 1.250$. Như vậy tình hình tài chính của công ty trong hai trường hợp hoàn toàn khác nhau. Thực sự, công ty sẽ thu được lợi nhuận cao hơn sau khi áp dụng chương trình trợ cấp, và điều này có thể tác động thu hút thêm các công ty mới tiềm năng tham gia vào ngành công nghiệp này. Nói cách khác, có khả năng số lượng chất thải của từng công ty giảm nhưng số lượng các công ty trong ngành công nghiệp sẽ gia tăng, do đó tổng lượng chất thải gia tăng. Đặc tính này là một hạn chế của những chương trình trợ cấp đơn giản như vậy. Barry Field & Nancy Olewiler 17 Hệ thống ký quỹ - hoàn trả Chương trình trợ cấp có lẽ thực tế hơn khi được vận dụng vào trong hệ thống ký quỹ - hoàn trả. Một hệ thống ký quỹ - hoàn trả thực chất là sự kết hợp giữa thuế và trợ cấp. Thuế là ký quỹ và trợ cấp là hoàn trả - một kiểu chương trình phạt và đền bù. Mục đích của trợ cấp là tạo ra động cơ cho người dân tự giác không vất bỏ đồ vật theo những cách gây thiệt hại đến môi trường. Đó là đền bù. Quỹ dùng để chi trả cho trợ cấp được lập ra bằng cách đánh thuế lên những đồ vật này khi người tiêu dùng mua chúng. Trong trường hợp này, mục đích của thuế không nhất thiết là để khuyến khích người dân cắt giảm mức tiêu thụ món hàng đó, mà để thu tiền cho chương trình trợ cấp. Nếu người dân không trả lại đồ vật và lấy lại tiền ký quỹ, lúc này có thể xem thuế như là phí rác thải. Hệ thống ký quỹ - hoàn trả đặc biệt phù hợp trong những tình huống khi sản phẩm có đặc tính phân tán khắp mọi nơi khi mua và sử dụng, và trong tình huống khi nhà chức trách khó hoặc không thể giám sát được việc vất bỏ chất thải. Tại Canada, một số tiểu bang bao gồm British Columbia, Alberta và Saskatchewan, đã thông qua các hệ thống ký quỹ - hoàn trả đối với các loại lon nước giải khát, vừa để cắt giảm việc xả rác và vừa để khuyến khích tái chế. Phương pháp này cũng đã được sử dụng rộng rãi ở Châu Âu. Có thể dùng phương pháp này xử lý rất hiệu quả đối với nhiều sản phẩm khác. Trong những năm cuối thập niên 1960, nước Đức thiết lập một hệ thống ký quỹ - hoàn trả đối với dầu nhớt thải. Mỗi năm số lượng dầu thải ra không đúng quy cách là rất lớn, gây nguy hiểm cho nguồn tài nguyên đất đai, không khí và nước. Theo hệ thống ký quỹ - hoàn trả của Đức, dầu nhớt mới sẽ phải chịu một khoản thuế, tiền thu được sẽ đưa vào một quỹ đặt biệt (ký quỹ). Quỹ này sau đó sẽ được sử dụng nhằm trợ cấp cho hệ thống thu hồi và tái chế dầu thải (hoàn trả). Các quy định của chương trình trợ cấp được thiết lập nhằm khuyến khích cạnh tranh trong việc thu hồi/tái chế dầu nhớt thải và tạo ra động cơ khuyến khích người sử dụng giảm bớt mức độ ô nhiễm dầu nhớt trong khi sử dụng. Tại Thụy Điển và Na Uy, hệ thống ký quỹ - hoàn trả đã được thiết lập và áp dụng cho ô tô. Những người mua ô tô phải trả một khoản tiền ký gởi tại thời điểm mua xe, khoản tiền này sẽ được hoàn trả khi và nếu chiếc xe được giao lại cho một cơ sở buôn bán đồ đồng nát có giấy phép. Kinh nghiệm với hệ thống này cho thấy thành công không chỉ phụ thuộc vào món tiền ký quỹ lớn hay nhỏ. Ví dụ, điều thiết yếu là hệ thống thu gom phải được thiết kế sao cho tương đối tiện lợi cho người tiêu dùng. Hệ thống ký quỹ - hoàn trả còn thích hợp đối với những món hàng khác như những sản phẩm có chứa các chất độc hại, ví dụ như pin có chất cadmium (Cd) và bình ắc quy của xe ô tô. Vỏ bánh xe ô tô cũng có thể được xử lý bằng cách này. Có thể điều chỉnh hệ thống ký quỹ - hoàn trả cho phù hợp với những chất ô nhiễm công nghiệp truyền thống. Ví dụ như người sử dụng dạng nhiên liệu hóa thạch có thể đóng tiền ký quỹ cho hàm lượng lưu huỳnh chứa trong nhiên liệu họ mua; sau đó họ sẽ được hoàn trả lại tiền khi chất lưu huỳnh này được thu hồi lại từ khói xả. Như vậy có nghĩa là họ sẽ mất khoản tiền ký quỹ chỉ khi nào họ để cho khí lưu huỳnh này thoát ra khỏi ống khói của mình. Chúng ta sẽ thấy thêm nhiều ví dụ trong phần 5. Barry Field & Nancy Olewiler 18 TÓM TẮT Thuế phát thải giải quyết vấn đề ô nhiễm ngay tại nguồn, bằng cách bắt đầu tính tiền đối với những thứ mà trước nay là miễn phí và vì vậy bị lạm dụng. Ưu điểm chính của thuế phát thải là khía cạnh hiệu quả của nó: Nếu tất cả các nguồn ô nhiễm đều phải chịu cùng một mức thuế, họ sẽ điều chỉnh mức phát thải của mình sao cho thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên. Để có thể làm được điều này các nhà quản lý hành chính không cần phải biết hàm chi phí giảm ô nhiễm biên của từng nguồn; chỉ cần yêu cầu các công ty phải đóng thuế và rồi để họ tự do thực hiện các điều chỉnh của riêng mình. Một ưu điểm chính thứ hai của thuế phát thải là chúng tạo ra động cơ khuyến khích mạnh mẽ để đổi mới, phát minh ra những cách thức ít tốn kém hơn để cắt giảm chất thải. Nhưng đặc điểm gián tiếp dễ nhận thấy của thuế phát thải có thể có tác dụng khiến các nhà hoạch định chính sách không chấp nhận chúng. Bởi vì các tiêu chuẩn có vẻ như đặt ra mức kiểm soát trực tiếp đối với chất thải trong khi đó thuế phát thải không đặt ra mức giới hạn trực tiếp nào đối với chất thải mà lại đặt tin tưởng vào hành vi tư lợi của các công ty khi họ điều chỉnh mức phát thải của mình để đáp ứng với mức thuế. Điều này có thể khiến cho một số nhà hoạch định chính sách không an tâm bởi vì rõ ràng là các công ty vẫn còn được phép tự kiểm soát mức phát thải của mình. Nghe có vẻ nghịch lý nhưng đặc điểm “gián tiếp” này của thuế phát thải đôi khi lại có thể tạo ra động cơ khuyến khích cắt giảm chất thải thuyết phục hơn so với những phương pháp có vẻ như là trực tiếp. Nhưng thuế phát thải đòi hỏi phải có sự giám sát hữu hiệu. Không thể đảm bảo tính hiệu lực của chúng đơn giản bằng cách kiểm tra xem các đối tượng có lắp đặt những loại thiết bị kiểm soát ô nhiễm nhất định hay không. Nếu muốn thuế phát thải có được những tác động khuyến khích phù hợp, chúng phải được đặt trên cơ sở chất thải tích lũy. Như vậy, đối với các nguồn điểm, mức độ phát thải có thể được đo lường một cách hiệu quả, do đó là đối tượng rất tốt để áp dụng chính sách kiểm soát ô nhiễm thông qua thuế phát thải. Một ưu điểm khác của thuế phát thải là chúng là nguồn doanh thu cho ngân sách nhà nước. Có nhiều ý kiến đề nghị nên thay đổi hệ thống thuế sao cho ít phụ thuộc hơn vào các loại thuế có tác động kinh tế sai lệch và trông cậy nhiều hơn vào các loại thuế phát thải. Điều này đòi hỏi nhà chức trách phải có khả năng tiên đoán chính xác ảnh hưởng của thuế phát thải đối với lượng phát thải. Trợ cấp giảm ô nhiễm cũng có cùng tác động khuyến khích đối với những đối tượng gây ô nhiễm riêng lẻ, nhưng nó có thể làm gia tăng tổng lượng phát thải. Phương pháp trợ cấp đã được áp dụng một cách có hiệu quả trong hệ thống tiền ký quỹ - hoàn trả, thực chất nó là sự kết hợp giữa thuế và trợ cấp. CÁC THUẬT NGỮ CHÍNH Chuyển thuế môi trường Thanh toán chuyển giao Chính sách khuyến khích dựa vào thị trường Thuế phát thải hai phần Tổng chi phí thực thi tư nhân Thuế phát thải theo vùng Barry Field & Nancy Olewiler 19 BÀI TẬP 1. Sử dụng hình 12-6 và phương trình MAC1 = 200 – 5E và MAC2 = 160 – 4E, tính chi phí tiết kiệm được nếu công ty áp dụng công nghệ mới (MAC2) sau khi mức thuế phát thải 100$/tấn được ban hành. Tính chi phí tiết kiệm được khi có công cụ tiêu chuẩn được áp dụng ở mức 20 tấn. Giải thích tại sao thuế tạo ra khuyến khích cải tiến công nghệ nhiều hơn tiêu chuẩn. 2. Giả sử nhà chức trách muốn sử dụng một loại thuế phát thải đánh lên thủy ngân thải vào sông. Hãy minh họa tác động của thuế lên hai ngành công nghiệp thải ra thủy ngân: khai thác vàng và nghề chữa răng. Thảo luận các câu hỏi sau: (a) Làm thế nào nhà chức trách đo lường được lượng thủy ngân thải ra từ 2 nguồn này? (b) Có nên đánh thuế đồng nhất? (c) Tác động có thể có của thuế lên giá vàng và giá dịch vụ chữa răng? (Nên đặt ra một số giả định về đường cầu các hàng hóa này) (d) Kể ra một số động cơ thay đổi công nghệ sản xuất. (e) Tác động phân phối của thuế trong trường hợp này là gì? Nên sử dụng đồ thị khi phân tích. 3. Sử dụng số liệu trong bảng 12-1, hoặc biết rằng MAC = 200 – 4E, minh họa bằng đồ thị tác động của khoản trợ cấp phát thải 100$/tấn. Phân biệt trợ cấp và thuế phát thải theo các tiêu chí sau (a) tạo ra động cơ khuyến khích, (b) tính dễ thực hiện, (c) tác động phân phối, và (d) tác động lên ngành công nghiệp gây ô nhiễm.