Kinh tế Môi trường - Chương 11: Tiêu chuẩn

ủ bù đắp chi phí nghiên cứu và phát triển của chủ thể gây ô nhiễm. Chủ thể gây ô nhiễm có thể nghĩ rằng vì nhà quản lý thắt chặt tiêu chuẩn nên với công nghệ mới họ có thể bị thiệt hơn so với công nghệ cũ. Phương pháp quy định tiêu chuẩn trong trường hợp này làm suy yếu khuyến khích việc thay đổi công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Nếu tiêu chuẩn phát thải khuyến khích việc đổi mới công nghệ, có phải là không nên áp đặt tiêu chuẩn chặt chẽ để có thể khuyến khích đổi mới hơn nữa? Ở hình 11-5 nếu tiêu chuẩn được quy định tại E2 =17,78 tấn mỗi năm ngay từ đầu, điều này có nghĩa chi phí tiết kiện được sẽ là (a+d+e) với công nghệ mới chứ không phải chỉ là a như trường hợp tiêu chuẩn quy định tại E1. Phương pháp này có tiêu đề là tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ . Nguyên tắc của ép buộc áp dụng công nghệ là quy định tiêu chuẩn không thực tế với công nghệ hôm nay với hy vọng là ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm sẽ phát minh ra phương pháp mới để đáp ứng tiêu chuẩn với một chi phí hợp lý. “Không thực tế với công nghệ hôm nay” có nghĩa là chi phí quá cao dẫn tới khó khăn về kinh tế. Tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ có cải thiện khuyến khích không? Hãy coi đây như là một bài tập. 0 17.78 20 40 E2 E1 Lượng thải (tấn mỗi năm) $ (ngàn) 200 160 100 MD MAC1 MAC2 a b c d e Barry Field & Nancy Olewiler 14 Nhưng tiêu chuẩn khắt khe hơn cũng tạo nên khuyến khích khác: khuyến khích chủ thể gây ô nhiễm tìm kiếm sự hỗ trợ từ cơ quan chức năng làm chậm trễ ngày mà tiêu chuẩn có thể áp dụng. Chủ thể gây ô nhiễm có thể sử dụng một phần nguồn lực cho nghiên cứu và phát triển để tác động tới quyền lực chính trị làm chậm trễ việc ban hành tiêu chuẩn khắt khe. Tiêu chuẩn càng khắt khe và ngắn hạn, thì hành động đó càng có khả năng xảy ra hơn. Vì vậy, ép buộc áp dụng công nghệ là một trong những chiến lược không ngụ ý rằng càng chặt chẽ thì càng hiệu lực hơn. Ở mức độ không nhỏ, ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm lại thực hiện các nghiên cứu và phát triển mới về công nghệ kiểm soát ô nhiễm nhiều hơn chính bản thân công nghiệp gây ô nhiễm. Vì vậy kết luận về tác động khuyến khích của chính sách kiểm soát ô nhiễm đối với đổi mới công nghệ có nghĩa là dự báo những chính sách này sẽ đóng góp như thế nào cho năng suất và sự tăng trưởng của công nghiệp kiểm soát ô nhiễm. Tiêu chuẩn công nghệ làm mất tác dụng theo cách lập luận này, bởi vì nó làm mất đi tác động khuyến khích để các nhà quản lý trong ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm phát triển ý tưởng mới. Như chúng ta đã thấy về phương diện này tiêu chuẩn phát thải là tốt hơn. Minh chứng cho điều này là đại diện của ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm thường chấp nhận về mặt chính trị tiêu chuẩn môi trường chặt chẽ hơn; thực ra họ thấy được vận may của ngành công nghiệp của họ gắn chặt trực tiếp với mức độ khắt khe của tiêu chuẩn phát thải do các cơ quan chức năng quy định. KINH TẾ HỌC VỀ CƯỠNG CHẾ Luật kiểm soát ô nhiễm tiêu biểu kết hợp tiêu chuẩn thường yêu cầu giảm phát thải từ mức hiện hành, hoặc áp dụng những công nghệ kiểm soát ô nhiễm được quy định. Khi chúng ta đánh giá các chính sách này dựa trên kết quả mong đợi, chúng ta thường ngầm giả định rằng các hình phạt nêu trong luật là đủ để có được sự tuân thủ hoàn toàn. Nhưng điều đó không bao giờ đúng. Luật kiểm soát ô nhiễm cũng như các luật khác cần có cưỡng chế, và việc này cần đến nguồn lực. Vì các cơ quan cưỡng chế/thi hành thường làm việc trong điều kiện ngân sách hạn chế, cần nhớ rằng cũng luôn có đủ nguồn lực dành cho việc cưỡng chế để đạt được một mức tuân thủ chấp nhận được. Thực ra, ý niệm “chấp nhận được” là chủ đề còn tranh luận. Ví dụ: Ảnh hưởng của chi phí cưỡng chế/thực thi đến tiêu chuẩn Giống như nhiều vấn đề kinh tế và phân bổ tài nguyên khác, cưỡng chế bao hàm một sự đánh đổi giữa nguồn lực dành cho hoạt động này, là hoạt động có chi phí cơ hội, và lợi ích dưới hình thức mức độ tuân thủ cao hơn. Sự đánh đổi này được thể hiện ở Hình 11-6. MAC và MD là không tuyến tính. Hai đường C1 và C2 là đường gộp cả chi phí giảm ô nhiễm biên và chi phí cưỡng chế biên. Chú ý rằng các đường này bắt đầu tại E1, nằm phía trái của mức thải khi không có kiểm soát ô nhiễm, E0. Khi đặt tiêu chuẩn phát thải tại E*, có thể có một số mức độ tuân thủ tự nguyện – trong trường hợp này từ E0 đến E1. Nhưng để đạt giảm thải vượt quá E1 cần có cưỡng chế dứt khoát. Chúng ta thường nghĩ E* là mức phát thải hiệu quả, nhưng khi có chi phí cưỡng chế điều đó không còn đúng nữa. Với chi phí cưỡng chế cao (đường C1) mức phát thải hiệu quả xã hội là E2. Tại điểm này tổng chi phí giảm thải bằng chi phí cưỡng chế (a+b) và chi phí giảm thải (c+d). Barry Field & Nancy Olewiler 15 Hình 11-6: Kinh tế học về cưỡng chế thực thi chính sách Chi phí thực thi, được thể hiện bằng đường C1 và C2, là tổng chi phí giảm ô nhiễm biên cộng với chi phí giám sát và cưỡng chế. Chi phí thực thi càng cao thì tiêu chuẩn càng ít khắt khe. Với chi phí thực thi cao (C1), tiêu chuẩn phát thải là E2. Tổng chi phí giảm ô nhiễm bao gồm chi phí cưỡng chế (a+b) và chi phí xử lý là (c+d). Với chi phí thực thi thấp hơn (C2), tiêu chuẩn là khắt khe hơn tại E3. Công tác cưỡng chế bao gồm nhiều vấn đề: giám sát thiết bị, chuyên môn của nhân viên, hoạt động của hệ thống tòa án v.v. Một trong những yếu tố này thay đổi sẽ làm dịch chuyển đường tổng chi phí; trong hình 11-6 làm dịch chuyển đến đường C2. Điều này làm thay đổi mức thải hiệu quả đến E3, tại điểm này tổng chi phí giảm ô nhiễm sẽ bao gồm chi phí cưỡng chế (e+b) và chi phí xử lý (f+c+d). Khi xem xét chi phí cưỡng chế, vấn đề được đặt ra là nên quy định tiêu chuẩn như thế nào. Tiêu chuẩn càng chặt chẽ thì chi phí cưỡng chế càng cao vì nó đòi hỏi các nguồn gây ô nhiễm thay đổi nhiều hơn. Có thể đạt được tiêu chuẩn ít khắt khe với chí phí cưỡng chế thấp hơn, vì lý do ngược lại. Cơ quan môi trường thường làm việc với ngân sách hạn chế. Trong một số trường hợp có thể đạt được tổng mức giảm thải lớn hơn sử dụng tiêu chuẩn ít khắt khe và dễ thực thi hơn là sử dụng tiêu chuẩn khắt khe đòi hỏi nhiều chi phí giám sát và cưỡng chế. Tuy nhiên cần phải nhấn mạnh rằng tính chất khắt khe của tiêu chuẩn không phải là yếu tố duy nhất ảnh hưởng đến chi phí giám sát và cưỡng chế. Một yếu tố quan trọng trong cưỡng chế là quy mô của các hình phạt trong luật. Phần lớn đạo luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường có nêu điều khoản về quy mô hình phạt (hoặc thời hạn tù) có thể áp dụng cho các đối tượng vi phạm nếu họ bị bắt và phát hiện phạm tội. Trong nhiều trường hợp đặc biệt khi luật pháp mới được ban hành, mức phạt thường được quy định quá thấp, thấp hơn cả chi phí xử lý cần thiết để đáp ứng tiêu chuẩn. Trong trường hợp này nhà máy có thể tiết kiệm tiền bằng cách vi phạm. Với hình phạt nhẹ, việc cưỡng chế là rất khó khăn và với hình phạt nặng, việc cưỡng chế sẽ tốn nhiều chi phí hơn. Nếu nguồn gây ô nhiễm đối mặt với khả năng phải trả tiền phạt cao, họ sẽ có động cơ tuân thủ mạnh mẽ hơn. Trong những năm gần đây, hình phạt vì không tuân thủ với quy định môi trường của Canada tăng lên đột ngột, và có bằng chứng cho thấy trừng phạt là đủ để khuyến khích tuân thủ theo luật pháp. a b c d MAC C1 C2 MD 0 E* E3 E2 E1 E0 Chất thải e f $ Barry Field & Nancy Olewiler 16 Tuy nhiên cần phải ghi nhớ các ảnh hưởng nghịch đã thảo luận trước đây: luật pháp đặt mức phạt quá cao sẽ ngăn cản nhà quản lý và tòa án theo đuổi các đối tượng vi phạm một cách mạnh mẽ, bởi vì điều này có thể dẫn đến các trục trặc về kinh tế. Với ngân sách giám sát cưỡng chế hạn chế, nhà chức trách thường phải phụ thuộc vào việc tự giám sát, nghĩa là tự các nguồn gây ô nhiễm lưu giữ sổ sách về dòng phát thải qua thời gian. Điều này cho phép nhà chức trách định kỳ thăm và kiểm toán hồ sơ nghi chép tại mỗi nguồn hoặc thực hiện kiểm tra ngẫu nhiên để đo phát thải. Tần suất kiểm toán và kiểm tra đột xuất thay đổi tùy thuộc vào ngân sách. Tỷ lệ tuân thủ chắc chắn sẽ phụ thuộc vào nguồn lực dành cho giám sát, nhưng vẫn có thể đạt được mức tuân thủ nào đó với việc tự giám sát và kiểm tra ngẫu nhiên. Những người có óc thực tế về chính trị có thể kết luận rằng phương pháp tiêu chuẩn được ưa chuộng bởi vì trong thực tế với ngân sách hạn chế phương pháp này cho phép tuân thủ một phần. Một nét chung của tiêu chuẩn môi trường là chúng được quy định và thực thi bởi nhiều nhóm người khác nhau. Tiêu chuẩn thường được quy định bởi quyền lực trung ương, thực thi thường được tiến hành bởi cơ quan quyền lực địa phương. Ví dụ, tiêu chuẩn chất lượng không khí trong Đạo luật Bảo vệ Môi trường Canada được quy định ở cấp liên bang, nhưng phần lớn thực thi được tiến hành bởi các cơ quan cấp tỉnh. Điều này có một số hàm ý quan trọng. Thứ nhất, tiêu chuẩn được quy định trong điều kiện không xem xét nhiều chi phí thực thi; có ít nhiều giả định rằng chính quyền địa phương sẽ tìm được nguồn lực để thực thi. Tất nhiên, điều này thường không đúng trong thực tế. Một hàm ý khác là tiêu chuẩn có thể linh hoạt hơn nhiều so với ấn tượng ban đầu. Luật được soạn thảo ở cấp quốc gia là rõ ràng và có thể được áp dụng mọi nơi. Nhưng ở cấp địa phương, cơ quan kiểm soát ô nhiễm địa phương có thể linh hoạt hơn khi thực thi tiêu chuẩn do ngân sách hạn chế và áp lực từ những nhóm có lợi ích liên quan ở địa phương (chủ thể gây ô nhiễm). Tiêu chuẩn công nghệ cũng cho phép linh hoạt như vậy trong việc cưỡng chế thực thi. Ở đây chúng ta cần phân biệt tuân thủ ban đầu và tuân thủ tiếp theo. Tuân thủ ban đầu là trường hợp chủ thể gây ô nhiễm lắp đặt thiết bị thích hợp để đáp ứng tiêu chuẩn công nghệ. Để giám sát tuân thủ ban đầu cần có thanh tra đến hiện trường, kiểm tra xem thiết bị đã được lắp đặt chưa, và đảm bảo chắc chắn rằng nó sẽ hoạt động theo đúng điều kiện của tiêu chuẩn. Sau khi khẳng định điều đó, cơ quan quản lý cấp giấy phép hoạt động cho nhà máy. Nhưng điều đó không đảm bảo chắc chắn rằng thiết bị sẽ được tiếp tục vận hành trong tương lai theo các điều khoản trong giấy phép. Nó có thể bị hỏng khi sử dụng, có thể không được bảo dưỡng tốt, nhân viên vận hành trong tương lai có thể không được đào tạo tốt v.v. Vì vậy, nếu không có giám sát thì không có gì đảm bảo rằng nguồn ô nhiễm sẽ tiếp tục tuân thủ. Điều quan trọng cần chú ý khi thảo luận về cưỡng chế là mọi chính sách cần sự giám sát để đảm bảo tuân thủ. Như chúng ta sẽ thấy, các chính sách khác nhau ở mức độ và bản chất của quá trình giám sát. Điều này lại tác động đến chi phí thực thi. Barry Field & Nancy Olewiler 17 TÓM TẮT Phương pháp quản lý ô nhiễm môi trường phổ biến nhất trong lịch sử là quy định tiêu chuẩn. Được gọi là phương pháp “mệnh lệnh và kiểm soát” bởi vì nhà chức trách sẽ công bố giới hạn nhất định cho chủ thể gây ô nhiễm, và thực thi các giới hạn đó sử dụng các thể chế cưỡng chế thích hợp. Có ba loại tiêu chuẩn chủ yếu: tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh, tiêu chuẩn phát thải và tiêu chuẩn công nghệ. Đầu tiên chúng ta đã tập trung thảo luận về việc đặt ra các mức tiêu chuẩn và tiêu chuẩn đồng bộ theo vùng. Một vấn đề hàng đầu khi đặt ra tiêu chuẩn là vấn đề hiệu quả chi phí và nguyên tắc cân bằng biên. Nhiều quy định đã đặt tiêu chuẩn đồng bộ cho tất cả các nguồn phát thải thải ra cùng một loại chất thải. Nhưng kiểm soát ô nhiễm chỉ đạt hiệu quả chi phí khi chi phí giảm ô nhiễm biên của các nguồn khác nhau là bằng nhau. Khi chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau giữa các nguồn, tiêu chuẩn đồng bộ là không hiệu quả chi phí; tiêu chuẩn cá nhân là cần thiết. Chúng ta cũng khảo sát liệu tiêu chuẩn có tạo ra động cơ tìm kiếm cách thức giảm thải tốt hơn không. Tiêu chuẩn phát thải tạo ra động lực tích cực cho chương trình nghiên cứu và phát triển công nghệ kiểm soát ô nhiễm, tuy nhiên chúng ta sẽ thấy rằng những khuyến khích đó là ít hơn so với chính sách khuyến khích kinh tế kiểm soát ô nhiễm, đối tượng của hai chương tiếp theo. Cuối cùng chúng ta thảo luận nội dung rất quan trọng đó là vấn đề cưỡng chế và những phức tạp mà nó đặt ra cho việc kiểm soát ô nhiễm. BÀI TẬP 1. Tìm hai cân bằng hiệu quả xã hội cho hai hàm MD ở Hình 11-3. Giả sử cơ quan kiểm soát môi trường áp dụng một tiêu chuẩn đồng bộ tại mức phát thải giữa hai mức thải hiệu quả xã hội. Thiệt hại do kiểm soát quá ít ở vùng thành thị và kiểm soát quá mức thiệt hại ở vùng nông thôn là gì? 2. Hãy xem xét ví dụ ở hình 11-4. Giả sử chúng ta quy định một mức giảm thải “công bằng” mà hai nhà máy đều phải tốn tổng chi phí như nhau. Giảm thải cân bằng theo tỷ lệ là bình đẳng hay không theo nghĩa này? Giảm thải có thỏa mãn điều kiện cân bằng biên? Đây có phải là định nghĩa hợp lý về “công bằng”? 3. Xem Hình 11-5, có bao giờ diện tích c có thể lớn hơn diện tích a không? Nói cách khác, anh/chị hãy chứng minh rằng việc thay đổi công nghệ, mà việc thay đổi này làm giảm chi phí thực thi (làm giảm MAC của chủ thể gây ô nhiễm), cuối cùng có thể làm cho người gây ô nhiễm bị thiệt hại hơn so với không có thay đổi công nghệ được không. Giải thích kết quả. 4. Sử dụng Hình 11-5 và những phương trình của các đường trong hình, hãy chỉ ra tác động của loại tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ đến động cơ đầu tư vào các chương trình nghiên cứu và phát triển để giảm chi phí thực thi. Barry Field & Nancy Olewiler 18 CÂU HỎI THẢO LUẬN 1. Liệt kê và giải thích ba vấn đề đối với tiêu chuẩn công nghệ, sử dụng đồ thị để hỗ trợ trả lời của bạn. 2. Bạn có thể đề xuất loại tiêu chuẩn nào cho nguồn ô nhiễm phân tán – nonpoint pollution sources (ví dụ thuốc trừ sâu trong sản xuất nông nghiệp), là những nguồn mà chất thải từ mỗi người gây ô nhiễm không thể đo lường được? Giải thích tại sao. 3. Giả sử một cơ quan quản lý môi trường có ngân sách cưỡng chế hạn chế. Từ quan điểm xã hội, có phải là tốt hơn nếu sử dụng ngân sách hạn chế đó để giám sát những nguồn thải lớn và khởi tố họ quyết liệt nếu vi phạm tiêu chuẩn thay vì giám sát tất cả các chủ thể gây ô nhiễm? Hãy bảo vệ quan điểm của bạn. Người ta đề xuất rằng có thể có công bằng nếu tất cả các quốc gia áp dụng tiêu chuẩn môi trường như nhau. Ví dụ, nếu Hoa Kỳ có tiêu chuẩn cao hơn Canada, Canada có thể sản xuất hàng hóa ô nhiễm cao rẻ hơn, có được lợi thế trên thị trường thế giới, và có thể trở thành nơi tập trung ô nhiễm. Từ những gì đã đề cập trong chương này, anh/chị có đồng ý với đề xuất này không? Từ quan điểm kinh tế, có những thuận lợi và trở ngại gì?