Học thuyết phân chia quyền lực với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Học thuyết phân chia quyền lực với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Về mặt khoa học, chủ nghĩa Mác coi phân quyền thực chất chỉ là sự phân công lao động bình thường trong nội bộ bộ máy nhà nước, với một số nhân viên làm công việc lập pháp, một số làm công việc hành pháp, và một số làm công việc tư pháp; sự chuyên trách ấy nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nước, cũng giống như sự phân công lao động nhằm nâng cao năng suất trong các nhà máy công nghiệp của chủ tư bản. Trong suốt một thời kỳ dài, các học giả của chủ nghĩa cộng sản đều gán tư tưởng phân quyền cũng như nguyên tắc phân quyền cho bộ máy nhà nước tư sản, mà phủ nhận việc áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Ở Việt Nam cũng đã có một thời kỳ như vậy. Do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ Hiến pháp Liên bang xã hội chủ nghĩa Xô viết 1977, mà bản Hiến pháp năm 1980 của nước ta được xem là biểu hiện cao độ nhất của nguyên tắc tập quyền: chỉ có chức năng tư pháp là được tách ra tương đối độc lập, còn chức năng lập pháp và hành pháp thì gần như nhập lại làm một. Nhưng ngày nay quá trình hội nhập quốc tế, cũng như nhiệm vụ xây dựng Nhà nước ta theo hướng nhà nước pháp quyền đã đặt ra đòi hỏi phải xem xét những giá trị tiến bộ, tích cực của tư tưởng phân chia quyền lực, phải áp dụng những hạt nhân hợp lý của nó vào tổ chức bộ máy nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Nhà nước. Bởi vậy, Điều 2 Hiến pháp năm 1992 ( sửa đổi năm 2001 ) ghi nhận: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp"(1). _____________ (1) Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.11 1. Sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực vào việc tổ chức bộ máy Nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền. Khái niệm nhà nước pháp quyền. Những tư tưởng sơ khai đầu tiên về một nhà nước chịu sự ràng buộc bởi luật pháp do chính nó là người ban hành, một nhà nước vì nhân dân đã ra đời từ rất sớm trong lịch sử, nhưng thuật ngữ "nhà nước pháp quyền" lần đầu tiên được sử dụng là bởi hai nhà luật học người Đức là K.T Vancơ và R.F Môn vào năm 1813. Bản thân hai ông cho rằng nhà nước pháp quyền là nhà nước đảm bảo các nguyên tắc: tính tối cao của pháp luật; chủ quyền nhân dân thông qua cơ quan đại diện; mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật; mà mục tiêu quan trọng hơn hết cả của Nhà nước pháp quyền là "làm thế nào để tổ chức được đời sống nhân dân sao cho mỗi thành viên trong đó nhận được sự giúp đỡ và khuyến khích sự phát triển tự do tối đa và hoàn thiện năng lực tổng hợp của mình"(1). Nhà triết học cổ điển Đức Imanuel Kant (1724-1804) cho rằng: "Ở nơi mà nhà nước hoạt động trên cơ sở quyền lập hiến và phù hợp với ý chí chung của nhân dân, ở đó nhà nước mang tính pháp quyền, ở đó không thể có sự hạn chế quyền của công dân trong lĩnh vực tự do cá nhân"(2). Từ đó có thể thấy mô hình nhà nước pháp quyền của Kant có những đặc điểm: tính tối cao của hiến pháp và pháp luật; chủ quyền nhân dân và sự tôn trọng, bảo vệ các quyền công dân và quyền con người. Theo ông, mối quan hệ giữa các cơ quan trong nhà nước pháp quyền với công dân được trực tiếp thể hiện thông qua sự phân quyền: với quyền lập pháp thuộc về nghị viện, quyền hành pháp thuộc về chính phủ và quyền tư pháp thuộc về toà án. Nhà nước pháp quyền, theo Kant, đó là một tổ chức pháp lý có sự phân quyền. _____________ (1) GS-TS Đào Trí Úc: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2006, tr.18 (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.56 Nhận xét về tư tưởng nhà nước của Kant, Mác đã viết: "nó tuy không bao giờ thực hiện được nhưng việc thực hiện nó phải luôn luôn là mục tiêu của chúng ta và là đối tượng suy tưởng của chúng ta"(1). Nếu như nhà nước theo quan điểm của Kant là nhà nước lý tưởng cần phải đạt đến, thì nhà nước pháp quyền theo quan điểm của V.F Heghen (1770-1831) đã được hiện thực hoá trong lý trí và thực tiễn cuộc sống hàng ngày của con người. Theo Heghen, nhà nước cũng là pháp luật, là pháp luật phong phú, sâu sắc và phát triển nhất, là toàn bộ hệ thống pháp luật. Nhà nước là một tổ chức hoàn thiện nhất của đời sống xã hội - một xã hội mà tất cả mọi thứ trong nó đều được xây dựng trên nền tảng là pháp luật, qua pháp luật mà thể hiện sự thống trị của tự do. Giá trị trong quan điểm của Heghen về nhà nước là ở chỗ nó hạn chế chức năng bạo lực, cưỡng chế mà đề cao tính định hướng, tính lý trí và lợi ích của nó đối với xã hội cũng như với mỗi công dân. Có thể nói Heghen đã sử dụng tư tưởng về nhà nước của mình để chống lại chủ nghĩa cực quyền lẫn chủ nghĩa vô chính phủ. Từ sau Cách mạng tháng Mười, nước Nga Xôviết ra đời, những tư tưởng về xây dựng nhà nước kiểu mới, nhà nước xã hội chủ nghĩa bắt đầu được hoàn thiện. Mà trong đó có một tư tưởng nổi bật, là tư tưởng về pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nền pháp chế xã hội chủ nghĩa và mô hình nhà nước pháp quyền có nhiều điểm tương đồng, cụ thể là: cả hai đều đòi hỏi tính tối cao của luật, mọi công dân, tổ chức và cả nhà nước đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật; cả hai đều đòi hỏi sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật, đều đòi hỏi phải kiên quyết đấu tranh chống mọi hành vi vi phạm pháp luật... và trên hết là cả hai đều đòi hỏi phải có một nền dân chủ thực sự và rộng khắp. Trong công cuộc cải tổ nhà nước Liên Xô cũ đã hình thành nhiều tư tưởng, quan điểm mới về mối liên hệ giữa nhà nước và pháp luật "khá hoàn hảo. Đáng tiếc rằng, mô hình đó chưa kịp đưa vào cuộc sống thì chế độ xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô bị sụp đổ"(1). Các nhà khoa học Xôviết đã đề cập đến cả hai khía cạnh cơ bản của nhà nước pháp quyền, đó là: _____________ (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.57 (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.68 - Về mặt hình thức, nhà nước pháp quyền là sự thống trị tối cao của pháp luật, nhà nước, các cơ quan nhà nước, nhân viên của bộ máy nhà nước, mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội đều bị ràng buộc bởi pháp luật. - Về mặt bản chất, pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành không phải một sản phẩm của sự tự do duy ý chí, không phải từ ý muốn của người làm luật, mà nó phải phản ánh thực tại khách quan của xã hội, nhằm đáp ứng các yêu cầu của tiến bộ xã hội. Tựu chung lại, các tư tưởng về nhà nước pháp quyền có các đặc điểm như sau: - Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước: Nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết, phải là một nhà nước mà nhân dân là chủ thể của quyền lực và nhà nước chỉ là tổ chức được ủy nhiệm quyền lực mà thôi. Khi nhà nước không thể đáp ứng được các nhu cầu của nhân dân thì nhân dân có quyền xóa bỏ nhà nước ấy đi mà thay bằng một nhà nước khác. Còn pháp luật pháp quyền, đó phải là ý chí chung của nhân dân, nhằm bảo vệ tự do và tài sản của mỗi cá nhân trong cộng đồng. Mỗi thành viên tuân thủ ý chí chung của cộng đồng tức là tuân thủ ý chí của chính mình, nghĩa là vẫn hoàn toàn tự do. Từ nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nhà nước pháp quyền đồng thời là sự phủ nhận đối với nhà nước chuyên chế, cực quyền, độc quyền và phát xít. - Tôn trọng và bảo vệ quyền công dân và quyền con người: Cùng với sự ra đời của tư tưởng nhà nước pháp quyền và sự hình thành thực sự của nhà nước pháp quyền tư sản, lần đầu tiên con người bước từ địa vị nô lệ trong xã hội thần dân lên địa vị một người chủ trong xã hội công dân. Người công dân ấy trong mối quan hệ với nhà nước là một con người - một con người mà những quyền lợi cơ bản và thiêng liêng của họ như quyền được sống, quyền được tự do, quyền sở hữu tài sản, quyền mưu cầu hạnh phúc... được nhà nước và pháp luật bảo vệ. Những quyền lợi cơ bản của công dân cũng được đảm bảo. Nhà nước cam kết bằng pháp luật bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp, danh dự và nhân phẩm của công dân. Với nguyên tắc cơ bản là công dân có quyền làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm, người dân có cơ hội để phát triển và hoàn thiện bản thân. Các quyền của con người và công dân càng được mở rộng bao nhiêu thì quyền hạn của nhà nước càng bị giới hạn và kiểm soát chặt chẽ bấy nhiêu. - Bảo đảm và phát huy dân chủ: Dân chủ vừa là mục tiêu, vừa là điều kiện của nhà nước pháp quyền. Trong nhà nước pháp quyền, bởi quyền lực thuộc về nhân dân, nên với pháp luật là ý chí chung của mình, nhân dân tham gia quản lý nhà nước - đó là biểu hiện của dân chủ. Và dân chủ cũng chỉ có thể đạt được đến đúng nghĩa của nó trong xã hội nhà nước pháp quyền. Có thể khẳng định"hạt nhân của lý luận Nhà nước pháp quyền là vấn đề dân chủ"(1). - Sự ngự trị của pháp luật trong đời sống Nhà nước và xã hội: Các tư tưởng về nhà nước pháp quyền ra đời đã thay đổi căn bản mối liên hệ giữa nhà nước và pháp luật, từ chỗ pháp luật là công cụ do nhà nước ban hành để quản lý xã hội, quản lý các thần dân đến chỗ pháp luật còn thống trị ngay cả bản thân nhà nước. "Nhà nước pháp quyền về mặt lý thuyết tự đặt mình dưới pháp luật mà không phải đứng ngoài hay đứng trên pháp luật. Pháp luật không chỉ là công cụ để duy trì và phát triển xã hội mà còn là công cụ để duy trì sự tồn tại của ngay chính bản thân nhà nước. Chức năng, quyền hạn của nhà nước chỉ nằm trong khuôn khổ pháp luật"(2). - Tổ chức theo nguyên tắc phân định quyền lực, dùng quyền lực kiểm tra và giám sát quyền lực: Thực tiễn lịch sử cho thấy rằng các cá nhân hay tổ chức nắm giữ quyền lực nhà nước đều có xu hướng muốn lạm quyền, bởi vậy, một đặc trưng của nhà nước pháp quyền là quyền lực phải được phân định thành lập pháp, hành pháp và tư pháp, với mục đích chính là để bảo đảm quyền lực do nhân dân ủy nhiệm không bị lợi dụng. Đặc trưng này sẽ được phân tích làm rõ hơn trong phần sau. - Sự tương ứng giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế: Pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế có mối liên hệ qua lại chặt chẽ với nhau, làm bổ sung, hoàn thiện lẫn nhau. Bởi vậy, cần xác định được rõ ràng mối tương quan giữa hai hệ thống pháp luật này và đảm bảo rằng, khi có sự khác biệt giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế trong việc điều chỉnh cùng một quan hệ thì ưu tiên sử dụng các quy định của điều ước quốc tế mà quốc gia đó đã tham gia hoặc ký kết. _____________ (1) GS-TS Đào Trí Úc: Sđd, tr.32 (2) GS-TS Đào Trí Úc: Sđd, tr.34 Nhà nước pháp quyền có thể được xem là ước mơ đẹp đẽ nhất của con người, và các nguyên lý của nó có thể được xem là kết tinh cao nhất của trí tuệ con người trong lĩnh vực khoa học chính trị - pháp lý. Việc xây dựng nhà nước pháp quyền, ở tất cả các nước dân chủ, đều được xem là mục tiêu hàng đầu và quan trọng nhất, để đảm bảo một xã hội công bằng, nhân đạo và nhân văn. Sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Nhìn vào lịch sử, có thể cho rằng sự phân quyền trong thời kỳ đầu của Cách mạng Tư sản đơn thuần chỉ là sự phân chia quyền lực nhà nước cho những lực lượng chính trị - xã hội khác nhau: giai cấp tư sản mới hình thành nắm quyền soạn thảo và ban hành pháp luật, giai cấp quý tộc phong kiến, mà đại diện cao nhất là vua, nắm quyền thi hành và bảo vệ pháp luật; rồi khi tư sản ngày càng có vị thế, vua phải chia sẻ quyền xét xử với hội thẩm nhân dân; và cuối cùng khi giai cấp phong kiến đã suy yếu hoàn toàn thì tư sản nắm trọn vẹn quyền lực, vua bị bãi bỏ hoặc chỉ còn tồn tại với danh nghĩa hình thức. Nhưng bản chất của nó không hoàn toàn là như vậy. Ngay trong các nhà nước cổ đại Hy Lạp, Lamã đã tồn tại sự phân chia quyền lực và giao chúng vào tay những cơ quan có chức năng chuyên biệt khác nhau, dù lúc ấy nhà nước chỉ thuộc về một giai cấp duy nhất là giai cấp chủ nô mà thôi. Việc thỏa hiệp giữa các lực lượng chính trị - xã hội không thể là câu trả lời cho hiện tượng này, mà nó chỉ có thể bắt nguồn từ yêu cầu "nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo cho Nhà nước và nền dân chủ cổ đại của chủ nô không bị tiêu diệt". Bởi vậy, "sự phân quyền với nghĩa phân công chức năng và kiểm soát quyền lực trở thành phương thức tồn tại của chính" nhà nước, "phân quyền càng trở nên rõ ràng thì kiểm soát quyền lực càng chặt chẽ" (1). Bởi vậy có thể khẳng định phân quyền là hiện tượng phổ biến trong các xã hội khác nhau, có ý nghĩa bảo đảm sự tồn tại của nhà nước và nền dân chủ. _____________ (1) GS-TS Đào Trí Úc: Sđd, tr.39 Ưu điểm của nguyên tắc phân chia quyền lực, kiểm tra và giám sát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền là ở chỗ nó đảm bảo việc ngăn chặn nguy cơ tập trung quyền lực nhà nước trong tay một cá nhân, cơ quan hay một lực lượng chính trị - xã hội nào đó như là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự lạm quyền, chuyên quyền - những mô hình trái ngược hoàn toàn với nhà nước pháp quyền. Bên cạnh đó, nguyên tắc phân quyền còn có khả năng bảo vệ nhân dân khỏi sự tùy tiện, độc đoán, mang tính quan liêu, phiền nhiễu của các cơ quan và công chức trong bộ máy nhà nước, đảm bảo các cơ quan và công chức này luôn luôn chỉ thực hiện tuân theo pháp luật. Những nguyên lý chủ đạo của mô hình nhà nước pháp quyền là do các nhà học giả tư sản sáng tạo và tổng hợp lên từ các tư tưởng từ thời cổ đại; và chỉ từ nhà nước tư sản, người ta mới bắt đầu đặt ra yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Vậy, đến bây giờ, đã có nhà nước tư sản nào xây dựng thành công nhà nước pháp quyền chưa ? Điều này ta có thể trả lời dứt khoát là chưa; bởi vì nền dân chủ tư sản chưa phải là một nền dân chủ thực sự, trong một xã hội nếu vẫn còn tồn tại những người có quyền lợi kinh tế khác nhau thì không bao giờ có được một nền dân chủ thực sự, cũng có nghĩa là không bao giờ có được một nhà nước pháp quyền thực sự. Bởi vậy, trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, ta không thể bắt chước một cách máy móc theo cách thức của một nước nào đó trước đây, mà cần phải tự tìm ra một con đường riêng, phù hợp với bản chất xã hội chủ nghĩa, phù hợp với những đặc điểm vốn có của Việt Nam. Việc áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước ta cũng cần có một cách đi riêng. Tiến sĩ Nguyễn Thị Hồi trong Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước đã chỉ ra rằng: việc áp dụng tư tưởng phân quyền một cách cứng rắn và triệt để như ở nhà nước Hoa Kỳ cũng không thể ngăn chặn được tình trạng lạm quyền, như giai đoạn "Chính phủ của những ông Tòa" trong những năm 1800 - 1940. Từ đó có thể thấy việc tổ chức nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan như ở nước ta hiện nay là hoàn toàn hợp lý. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Chế định này hoàn toàn hợp lý bởi Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan trực tiếp nhận được sự ủy quyền của nhân dân. Điều thiết yếu là phải đảm bảo sao cho trong các hoạt động thực tiễn của mình, Quốc hội thể hiện rõ ràng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Hệ các cơ quan hành pháp với chức năng chấp hành và hành chính, là các cơ quan thường trực, tiếp xúc và tác động trực tiếp tới đời sống nhân dân. Theo kinh nghiệm của các nước cũng như thực tiễn đòi hỏi của Việt Nam, hệ các cơ quan này cần được mở rộng thêm lĩnh vực hoạt động, tăng cường thêm quyền hạn, nhằm đảm bảo phục vụ nhân dân một cách tốt nhất. Các cơ quan tư pháp có nhiệm vụ bảo vệ sự nghiêm minh của pháp luật. Với trách nhiệm đó, cơ quan này có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng nhà nước pháp quyền. Đòi hỏi hiện nay là phải đảm bảo cho hoạt động của các cơ quan này thực sự độc lập, không chịu sự chi phối, ràng buộc từ bất kỳ một thế lực nào, có như vậy mới giữ được sự nghiêm minh của pháp luật. Còn về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hiện nay, chúng ta đang thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này đảm bảo được cho sự thống nhất của đất nước, tránh khuynh hướng địa phương, cục bộ. Nhưng một yêu cầu cấp thiết là cần phải tăng cường hơn nữa tính linh hoạt trong hoạt động của chính quyền địa phương; cần cho phép chính quyền địa phương được tự chủ về hoạt động hành chính công, ngân sách, tổ chức cán bộ... Việc này vừa là thực hiện dân chủ ở cơ sở, vừa là giúp giảm tải áp lực công việc lên chính quyền trung ương: Việc gì địa phương có thể làm được thì chuyển giao cho địa phương, trung ương sẽ chỉ đảm bảo khuôn khổ pháp lý và hoạch định chính sách mà thôi.