Học thuyết phân chia quyền lực nhà nước

Học thuyết phân chia quyền lực nhà nước HỌC THUYẾT PHÂN CHIA QUYỀN LỰC - MỘT CÁCH TƯ DUY VỀ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1. Đặt vấn đề Việt Nam không áp dụng học thuyết phân chia quyền lực (phân quyền, tam quyền phân lập) trong tổ chức quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước ở Việt Nam được thiết kế theo nguyên tắc thống nhất quyền lực, mà ta thường gọi là tập quyền xã hội chủ nghĩa: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhiều nhà khoa học đã có những lập luận sâu sắc về những cơ sở khoa học cho việc không áp dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Xin góp bàn về vấn đề này ở khía cạnh phương thức tư duy của học thuyết phân quyền. 2. Tổng quan về nội dung học thuyết phân chia quyền lực Cội nguồn của tư tưởng phân quyền đã có từ thời cổ đại ở Phương Tây. Tư tưởng phân quyền trong xã hội Hy-lạp cổ đại đã có mầm mống từ Aristotle. Ông đã quan niệm rằng trong bất kỳ nhà nước nào cũng cần phải có những yếu tố bắt buộc: cơ quan làm ra luật có trách nhiệm trông coi việc nước, các cơ quan thực thi pháp luật và các toà án [12, tr.7]. Tuy nhiên, tư tưởng của Aristotle mới chỉ dừng ở việc phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước. Những tư tưởng phân quyền sơ khai trong thời cổ đại được phát triển thành học thuyết ở Tây Âu vào thế kỷ 17-18, gắn liền với hai nhà tư tưởng lớn là J. Locke và Montesquieu. J. Locke (1614-1657), một nhà triết học Anh, là người đã khởi thảo học thuyết phân quyền. Ông chia quyền lực nhà nước thành các quyền: lập pháp, hành pháp, và liên minh. Theo đó, quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước; quyền lập pháp phải thuộc về nghị viện; nghị viện phải họp định kỳ để thông qua các đạo luật, nhưng không thể can thiệp vào việc thực hiện chúng. Quyền hành pháp phải thuộc về nhà vua. Nhà vua lãnh đạo việc thi hành pháp luật, bổ nhiệm các bộ trưởng, chánh án và các quan chức khác. Hoạt động của nhà vua phụ thuộc vào pháp luật và vua không có đặc quyền nhất định nào đối với nghị viện để nhằm không cho phép nhà vua thâu tóm toàn bộ quyền lực về tay mình và xâm phạm các quyền tự nhiên của công dân. Nhà vua cũng thực hiện quyền liên minh, tức là giải quyết các vấn đề chiến tranh, hoà bình, và đối ngoại [9, tr268]. Những luận điểm phân quyền của J. Locke được nhà khai sáng người Pháp là Montesquieu (1689-1775) phát triển. Montesquieu đã phát triển một cách toàn diện học thuyết phân quyền, và sau này khi nói đến thuyết phân quyền người ta nghĩ ngay đến tên tuổi của ông. Montesquieu kịch liệt lên án chế độ quân chủ chuyên chế ở Pháp lúc bấy giờ. Chế độ quân chủ chuyến chế là tổ chức quyền lực phi lý. Chuyên chế là hình thức cầm quyền của một người phủ nhận pháp luật. Và nhà nước phụ thuộc vào sự lộng quyền của người cầm quyền. Chế độ chuyên chế sở dĩ tồi tệ, phi lý là vì: nhà nước tồn tại vốn biểu hiện của ý chí chung, nhưng trong chế độ chuyên chế nó lại biểu hiện ý chí đặc thù; chế độ chuyên chế với bản chất vô pháp luật và ý chí tuỳ tiện của nó lại trái với bản chất pháp luật và nhu cầu pháp luật. Montesquieu nhận thấy pháp luật gồm nhiều lĩnh vực, phân ngành rõ rệt, cho nên tập trung vào một người duy nhất là trái với bản chất của nó. Gắn với bản chất của chế độ chuyên chế là tình trạng lạm quyền. Vì vậy việc thanh toán hiện tượng lạm quyền chỉ có thể là đồng thời, là sự thanh toán chế độ chuyên chế. Theo Montesquieu một khi quyền lực được tập trung vào một mối, kể cả một người hay một tổ chức, thì nguy cơ chuyên chế vẫn còn. Từ đó, Montesquieu cho rằng, tổ chức quyền lực nhà nước theo phương thức phân chia quyền lực nhà nước là để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán nạn lạm quyền, bảo đảm quyền tự do của con người. Montesquieu viết: "Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện Nguyên lão thì không còn tự do nữa; vì nguời ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy sẽ đặt ra những luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp, thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”[14, tr.101]. Học thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu không phải là một sự suy luận pháp lý diễn dịch mà là từ sự quan sát nước Anh lúc bấy giờ. Sự mô tả Hiến pháp Anh chính là nguồn cảm hứng cho suy luận của Montesquieu về phân quyền [2, tr.220]. Montesquieu cho rằng quyền lực tối thượng phải được phân chia thành ba hình thái quyền lực cơ bản là: lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Không có khái niệm quyền lực chính trị tối thượng. Ba quyền này phải phân và lập, nghĩa là chia tách ra khỏi nhau và độc lập với nhau, không quyền nào hơn quyền nào. Ba quyền đó được giao cho những cơ quan khác nhau, độc lập với nhau có phương thức hình thành riêng, cách thức hoạt động, lĩnh vực hoạt động riêng. Tương ứng với ba quyền đó là ba cơ quan: cơ quan lập pháp là quốc hội, cơ quan hành pháp là chính phủ, cơ quan tư pháp là toà án. Thuyết phân quyền quan niệm rằng, mỗi cơ quan đại diện quốc gia thi hành một nhiệm vụ, một quyền hạn và chỉ có nhiệm vụ quyền hạn ấy mà thôi. Cơ quan lập pháp chỉ có quyền lập pháp, chỉ có nhiệm vụ làm luật. Cơ quan hành pháp chỉ có quyền hành pháp, nghĩa là nhiệm vụ thi hành luật lệ. Cơ quan tư pháp chỉ có quyền tài phán, nhiệm vụ xét xử để áp dụng pháp luật. Phân chia quyền hạn thôi chưa đủ, mà phải có sự độc lập giữa các cơ quan. Nghĩa là các cơ quan không có hành động hỗ trợ nào. Quốc hội không có quyền gì đối với chính phủ như chất vấn, tín nhiệm hay bất tín nhiệm các thành viên của chính phủ...Ngược lại chính phủ không được tham gia thảo luận, không có quyền ấn định các kỳ họp, hoặc giải tán quốc hội. Trái lại có sự cô lập hoàn toàn giữa các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực chuyên môn của mình [1, tr.120]. Một khi tam quyền đã được phân lập rồi thì vấn đề tiếp theo là làm sao để ba quyền đó kiểm soát lẫn nhau. Để tránh tập trung quyền lực vào tay một hay một nhóm người thì cần phải có một cơ chế kiểm soát quyền lực, mà khả thi nhất là dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực [14,tr.244]. Như vậy người ta sẽ tránh được rủi ro là: một quyền lực mạnh quá sẽ có tham vọng trở nên độc đoán vì rằng kinh nghiệm vĩnh viễn cho thấy: ai có quyền cũng sẵn sàng lạm quyền. Do đó thuyết phân quyền của Montesquieu đặt vấn đề: "Phải làm thế nào cho cái việc quyền hành ngăn chặn quyền hành trở nên một sự dĩ nhiên"[3, tr.220]. Thuyết phân quyền của Montesquieu có ảnh hưởng sâu sắc đến những quan niệm sau này về tổ chức nhà nước cũng như thực tiễn tổ chức nhà nước của các nước tư bản. Đa số Hiến pháp của các nước tư bản hiện nay đều khẳng định nguyên tắc phân quyền như một nguyên tắc cơ bản cuả việc tổ chức quyền lực nhà nước. Nguyên tắc này có thể được khẳng định trực tiếp bằng các quy phạm của Hiến pháp. Điều 10 Hiến pháp Liên bang Nga quy định: “Quyền lực nhà nước ở liên bang Nga được thực hiện dựa trên cơ sở của sự phân quyền thành các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các cơ quan của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp phải độc lập” Điều 1 của Hiến pháp Ba Lan cũng trực tiếp khẳng định viềc tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc phân chia quyền lực thành ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Theo Điều 7 của Hiến pháp Hy Lạp, quyền lực nhà nước của cộng hoà Hy Lạp dựa trên những nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước thành những nhánh lập pháp, hành pháp, và tư pháp... Có những Hiến pháp không quy định một cách trực tiếp, mà gián tiếp thể hiện nguyên tắc phân quyền thông qua các quy định của Hiến pháp về tổ chức bộ máy nhà nước. Nhà nước Mỹ áp dụng nguyên tắc phân quyền cứng rắn trong tổ chức bộ máy nhà nước, nhưng trong Hiến pháp lại không có riêng một điều nào trực tiếp khẳng định nguyên tắc này. Tuy nhiên nguyên tắc phân quyền đã thể hiện rõ trong các Điều 1 quy định về quyền lập pháp của Quốc hội, Điều 2 về quyền hành pháp của Tổng thống, Điều 3 về quyền tư pháp của Toà án. Quyền lực nhà nước là không thể chia sẻ, vì luôn thuộc về một hoặc liên minh giai cấp nhất định, phân quyền không có nghĩa là chia sẻ quyền lực mà chỉ là sự tách biệt, độc lập hoá các mặt hoạt động của nhà nước; quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp là những quyền hạn (chứ không phải quyền lực) được giao cho những cơ quan được tổ chức độc lập với nhau thực hiện. Phân quyền đúng là một hình thái tổ chức quyền lực có hiệu quả chống nạn lạm quyền. Với chế độ tam quyền phân lập, sinh hoạt chính trị đã bắt đầu mang tính chất công nghệ và nó xứng đáng là hình thức hiện đại của nền dân chủ tư sản. Đồng thời nó cũng là phương thức hữu hiệu nhất để giai cấp tư sản luôn nắm được quyền lực nhà nước. Bằng thiết chế của nó, các đại biểu của giai cấp tư sản lần lượt thay nhau nắm giữ ba hình thái của quyền lực. 3. Tư duy cơ giới thế kỷ 17-18- thời kỳ ra đời của học thuyết phân chia quyền lực Học thuyết phân quyền dù nói gì đi nữa cũng không thể phủ nhận, đó là học thuyết sinh ra ở phương Tây thế kỷ 17-18. Tư duy của phương Tây trong thời kỳ này phát triển theo phương thức nào? Phương thức tư duy đó có ảnh hưởng gì đến cách tư duy của những cha đẻ của học thuyết phân quyền ? Aristotle, người đã có những ý tưởng phôi thai về phân quyền, là một nhà triết học có cống hiến to lớn đối với lôgich học hình thức. Aristotle đã phát triển một hệ thống hình thức của lôgích làm cơ sở cho các phương pháp suy luận và chứng minh, đồng thời nêu ra một số nguyên lý có thể áp dụng rộng rãi cho nhiều ngành từ sinh học, vũ trụ học, khi tượng thiên văn, và cả thần học, tin rằng quan sát và kinh nghiệm, rồi dùng quy nạp và suy luận lôgích có thể có thể thu được tri thức để hiểu bản chất sự vật. Hệ thống lôgich của Aristotle đến nay vẫn là nền tảng chủ yếu của các suy luận khoa học hiện đại. Đến cuối thế kỷ 16 sang đầu thế kỷ 17, các tư tưởng khoa học và các phương pháp khoa học nói trên được kế thừa và phát triển. Khởi đầu là sự khẳng định của Galilé về tính đúng đắn của Copernicus “quả đất quay xung quanh mặt trời", một sự khẳng định không chỉ có tính chất lý thuyết mà bằng quan sát thực nghiệm với việc sử dụng kính viễn vọng đầu tiên do ông xây dựng từ năm 1609. Đồng thời Galilé cũng đã đề xuất một lý thuyết cơ học mới để nghiên cứu chuyển động, với ý tưởng cơ bản xem xem nguyên nhân chuyển động là do các lực tác động. Khung lý thuyết của Galilé được Newton lấp đầy bằng các phát minh vĩ đại của mình. Từ đây con người mới phát hiện ra khả năng có thể hiểu sự vận động của tự nhiên và vũ trụ bằng các phương pháp khoa học. Một tư duy mới, tư duy cơ giới, về nhận thức tự nhiên bắt đầu hình thành và phát triển nhanh chóng. Đại diện có ảnh hưởng nhất của tư duy cơ giới là Descartes. Chủ nghĩa cơ giới Descartes tách rời vật chất ra khỏi tinh thần, trí tuệ, xem tự nhiên như một bộ máy mà trí tuệ có thể hiểu được. Bộ máy (mà lúc bấy giờ là chiếc đồng hồ) trở thành ẩn dụ chủ yếu cho mọi liên tưởng trong nhận thức về tự nhiên, và về sau cho cả những đối tượng khác của nhận thức như các cơ thể sống và các hệ thống kinh tế, xã hội [4, tr.87]. Tư duy cơ giới phát triển mạnh mẽ và vẫn đang ảnh hưởng lớn đến nhân loại hiện nay. Tư duy cơ giới không chỉ giới hạn trong các khoa học tự nhiên, mà cả trong các khoa học xã hội và nhân văn. Một đối tượng được nhìn như một bộ máy vận hành theo những nguyên tắc cơ giới: bộ máy hô hấp, bộ máy toần hoàn, bộ máy hành chính, bộ máy nhà nước...Một cách tiếp cận như vậy giúp cho con người nhận thức được sâu sắc về cấu trúc của các thành phần cơ bản thuộc những đối tượng khác nhau. Tư duy cơ giới có ảnh hưởng mạnh đến cách mạng khoa học dẫn đến những phát minh kỹ thuật và công nghệ, đưa nhân loại bước từ nền văn minh nông nghiệp sang nền văn minh công nghiệp. Tư duy cơ giới mặc dù có ý nghĩa lớn đối với sự phát triển của nhân loại nhưng cũng đã bộc lộ những hạn chế, mà từ đầu thế kỷ 20 người Phương Tây đã nhận thức được và có xu hướng khắc phục bằng tư duy hệ thống. Tư duy cơ giới nhìn nhận tổng thể chỉ là sự cộng lại đơn thuần của các bộ phận. Theo nhà tư tưởng Việt Nam hiện đại Cao Xuân Huy thì tư duy cơ giới theo phương thức chủ biệt của tư tưởng xuất phát từ bộ phận đi đến toàn thể, trên nguyên lý: bộ phận quyết định toàn thể, toàn thể là do các bộ phận ghép lại mà thành, toàn thể chỉ là tổng số của các bộ phận [7, tr.84]. Morin, một nhà tư tưởng đương đại nổi tiếng người Pháp, người phát triển cái mà ông gọi là tư duy phức hợp đã kịch liệt phê phán tư duy cơ giới. Theo Morin, tri thức của loài người do sự chi phối của tư duy cơ giới, mà ngày nay vẫn đang ngự trị, ngày càng phát triển theo hướng chuyên biệt hoá. Tư duy cơ giới mà Morin gọi là "tư duy manh mún, vụn mảnh" (fragmented thinking) là "một thứ tư duy định hướng vào việc phân cách thành những từng ô, chia nhỏ ra và cô lập" [15, tr.359]. Sẽ là không thích hợp khi mở rộng tư duy cơ giới tới lĩnh vực của xã hội và của con người. Không thể nhìn xã hội với một nhãn quan tất định cơ giới, định lượng, và tuyến tính. 4. Ảnh hưởng của tư duy cơ giới đến học thuyết phân chia quyền lực Những nhà tư tưởng của học thuyết tam quyền phân lập đã chịu ảnh hưởng của tư duy cơ giới. Logich hình thức của Aristotle, người đã có những ý tưởng ban đầu về phân quyền, là những cơ sở của tư duy cơ giới. "Lôgich hình thức cũ, cũng giống y như cái trò chơi trẻ con là xếp những mẩu vụn thành những bức tranh"[18,tr.105]. Aristotle hình thành nên những ý tưởng ban đầu về phân quyền dựa trên cách tư duy của lôgích học hình thức trên cơ sở quan sát tổ chức nhà nước Aten. Thời đại của J. Locke và Montesquieu là thời đại phát triển mạnh mẽ của tư duy cơ giới. Những nhà tư tưởng phương Tây này không thể thoát khỏi ảnh hưởng của tư duy cơ giới trong học thuyết phân quyền của mình. J. Locke phản đối nguyên lý duy tâm "tôi tư duy, vậy tôi tồn tại" của Descartes, nhưng J. Locke cũng đã duy tâm khi quá đề cao vai trò của tư duy lý tính, trí tuệ con người tới mức cực đoan, phủ nhận vai trò của các khả năng cảm tính trong quá trình nhận thức. Thực chất quan niệm trên đây xuất phát từ việc sùng bái vai trò của các ngành khoa học tự nhiên lý thuyết đang phát triển mạnh thời kỳ này [11,tr.289]. Việc đề cao lý thuyết khoa học tự nhiên theo khuynh hướng duy lý của J. Locke đã cho thấy ông không thể tránh khỏi ảnh hưởng của tư duy cơ giới- phương thức tư duy phổ biến, thống trị khoa học tự nhiên thời kỳ bấy giờ. Yêu cầu phân quyền của Locke là yêu cầu có tính chất "tất yếu kỹ thuật" của những thể chế chính trị tự do [13, tr.356]. Montesquieu cũng chịu ảnh hưởng của tư duy cơ giới khi ông muốn giải thích hiện tượng xã hội một cách tự nhiên, khẳng định các hiện tượng xã hội và tự nhiên có sự thống nhất với nhau và đều tuân theo các quy luật nhất định. Qua đề cao sự thống nhất giữa tự nhiên và xã hội, Montesquieu chưa đánh giá đúng mức đặc thù riêng của các quy luật xã hội [11, tr.352]. Thuyết phân quyền của ông là một minh chứng cho luận điểm này. Học thuyết phân quyền được xây dựng trên phương thức tư duy cơ giới: quan niệm đối tượng- quyền lực nhà nước, như một "bộ máy", quyền lập pháp, quyền hành pháp, và quyền tư pháp là các bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước. Người ta đề xuất rằng tam quyền phải phân lập là vì quan niệm bộ phận quyết định tổng thể, tổng thể là do các bộ phận ghép lại. Do ảnh hưởng của cách tư duy cơ giới, nên các lý thuyết gia của học thuyết phân quyền không nhận thấy tính chất chỉnh thể, thống nhất, hữu cơ của quyền lực nhà nước, nhìn nhận các hình thái của quyền lực nhà nước trong một thế cô lập, tuyến tính, nên đã yêu cầu các quyền phải tách biệt với nhau và chế ước, kiểm soát lẫn nhau. Thực chất của thuyết phân quyền là quan niệm quyền lập pháp + quyền hành pháp + quyền tư pháp = quyền lực nhà nước; coi các quyền này- các bộ phận xác định vị trí của nó do thuộc tính nội tại của nó, chứ không thấy rằng vị trí của một nhánh quyền lực không phải được xác định ở thuộc tính nội tại của nó/bộ phận mà là ở quan hệ của nó/bộ phận với các nhánh quyền lực khác/ bộ phận khác và với toàn thể quyền lực nhà nước/ toàn thể. Lập pháp sở dĩ là lập pháp là vì nó nằm trong mối quan hệ với hành pháp, và tư pháp. Hành pháp, và tư pháp xác định vị trí của mình cũng như vậy. Chính vì diễn ra theo một cách tư duy cơ giới nên học thuyết phân quyền đã không phản ánh được bản chất của quyền lực nhà nước và cũng do đó mà không được thực hiện như mong muốn của những người sáng lập ra nó trong thực tiễn (Thực tiễn là tiêu chuẩn của chân lý). Bản thân quyền lực nhà nước là một chỉnh thể, bao gồm các bộ phận cấu thành quan hệ hữu cơ với nhau, và với toàn bộ quyền lực nhà nước, nên không thể phân tách độc lập các quyền, và yêu cầu các quyền chế ước, kiểm soát lẫn nhau. Quyền lực nhà nước dù có được tổ chức theo tam quyền phân lập nhưng thực chất là thống nhất chứ không phải là cơ giới nên luôn có xu hướng tập trung vào tay giai cấp tư sản. Về mặt tổ chức- pháp lý người ta cố gắng phân quyền nhưng trong thực tiễn thì do quyền lực nhà nước là chỉnh thể thống nhất, và các quyền không thể tách rời nhau, đan xen vào nhau, quan hệ hữu cơ với nhau nên những cố gắng phân quyền trong các hiến pháp tư sản đã bị phá sản. Điển hình nhất là ở Mỹ, nơi được coi là thể nghiệm thành công nhất của học thuyết phân quyền, chính thể Mỹ áp dụng nguyên tắc này một cách cứng rắn, nhưng, trong thực tiễn chính trị ở Mỹ cho thấy phân quyền chỉ có trong bản văn Hiến pháp. Dù Hiến pháp có phân quyền thế nào chăng nữa, thì lập pháp và hành pháp vẫn "cặp kè" với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước một cách rất ngoạn mục. Nếu Tổng thống- người đứng đầu hành pháp thường là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ nghị viện, lập pháp và hành pháp đều trong tay một đảng thì sự phân quyền trên thực tế đã bị biến dạng. Với uy tín là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong hạ nghị viện, Tổng thống có thể hướng Quốc hội về những chính sách theo ý chí của mình. Thực tế ở Mỹ không hiếm những trường hợp tổng thống và đa số nghị viên ở hai đảng khác nhau [5, tr.89]. Ngay cả trong trường hợp này thì lập pháp và hành pháp vẫn quan hệ hữu cơ với nhau. Tổng thống vẫn có những hình thức để can thiệp vào hoạt động lập pháp của nghị viện. Mặc dù không được Hiến pháp quy định sang quyền pháp luật, nhưng Tổng thống Mỹ can thiệp rất sâu vào quy trình lập pháp của Quốc hội: thứ nhất, bằng quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, Tổng thống vạch ra chương trình hoạt động hàng năm của Quốc hội; thứ hai, thông qua các cuộc trao đổi thường xuyên với các đảng viên nghị sĩ thuộc đảng của mình mà Tổng thống yêu cầu họ trình dự án luật theo ý chí của Tổng thống trước Quốc hội [6, tr.236]. Với cơ chế "kìm hãm và đối trọng" phát triển từ học thuyết phân quyền, thực tiễn chính trị Mỹ không thể tránh khỏi sự mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp. Nhưng do lập pháp và hành pháp dù gì cũng thống nhất ở khuynh hướng phát triển chung của quyền lực nhà nước là phục vụ trước tiên lợi ích của giai cấp tư sản cầm quyền, nên những mâu thuẫn đó rồi cũng được dàn xếp để lập pháp và hành pháp lại bắt tay với nhau mà thực thi quyền lực. Dù có những mâu thuẫn không thể tránh khỏi nhưng Quốc hội và Tổng thống ngày nào cũng vậy, vẫn phải ngồi vào bàn để làm công việc với nhau. Kể cả khi quan hệ của họ mang tính thù địch hay hoà hoãn, thì các dự luật vẫn được thông qua và được Tổng thống ký để có thể trở thành luật, các quan chức do Tổng thống bổ nhiệm vẫn đuợc nghị viện phê chuẩn. Ngân sách rốt cục vẫn được chuẩn chi và bộ máy chính phủ vẫn cứ hoạt động. Sự hợp tác thiết yếu này diễn ra ngay cả khi Nhà Trắng và Đồi Capitol bị chia rẽ giữa hai đảng lớn. Các Tổng thống đôi khi vẫn được gọi là "Chủ tịch Quốc hội", do sự quan tâm sát sao đến những quyết định của Quốc hội. Ngay sau khi đọc thông điệp về tình hình liên bang, Tổng thống sẽ gửi đến cho Quốc hội "các dự thảo hành chính" của ông. Bằng việc mở rộng các danh mục mà Tổng thống yêu cầu- ví dụ như một ngân sách hàng năm và các báo cáo về tình hình kinh tế, để Quốc hội phải quan tâm hơn nữa đến những gì ông đề cập. Hơn nữa, quyền phủ quyết mà Hiến pháp trao cho Tổng thống đảm bảo rằng các quan điểm của Nhà Trắng phải được lắng nghe, nếu không muốn nói là luôn được chú ý lắng nghe trên Đồi Capitol. Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Vai trò này được thể hiện không phải chỉ là sự kỳ vọng của riêng cá nhân Tổng thống mà của mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, công chúng.[16, tr.455] Quyền lập pháp được Hiến pháp trao cho Quốc hội. Những năm trước 1900, đa số luật thông qua mỗi năm đều do Quốc hội đưa ra; các Thượng, Hạ nghị sĩ dự thảo và thông qua luật. Nhưng sang thế kỷ 20, vai trò này đã đổi chỗ. Thay đổi lớn nhất là vào thời kỳ Chính Sách Mới khi Tổng thống kiểm soát chặt chẽ việc làm luật. Từ đó, như nhà chính trị học James Robinson nhận định: Quốc hội hầu như nhượng mọi quyền chủ động cho ngành hành pháp"(1) Trong hai thập niên vừa qua, gần 80% luật được thông qua đều xuất phát từ ngành hành pháp. [17, tr.137] Ngay cả tư pháp ở Mỹ được đánh giá là có mức độ độc lập rất cao nhưng thực chất vẫn can thiệp vào lập pháp, hành pháp đồng thời cũng chịu ảnh hưởng từ phía các cánh quyền lực đó. Hiến pháp Mỹ không hề quy định cho Toà án có quyền kiểm tra tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội. Nhưng Toà án Tối cao Mỹ đã ảnh hưởng đến Quốc hội bằng quyền bảo hiến tự nhân với một lối suy luận xuất hiện lần đầu tiên trong vụ Marbury chống Madison: “Trong một vụ tranh chấp mà Toà án phải xem xét, nếu một bên đương sự đưa ra sự bất hợp hiến của đạo luật mà người ta muốn đem thi hành đối với y, thì Toà án phải kiểm tra xem sự bất hợp hiến đó thật hay không, và nếu có thật, Toà án phải từ chối áp dụng đạo luật bất hợp hiến”[3, tr.80]. Toà án tối cao Mỹ sau khi tự nhận cho mình vai trò bảo hiến trong vụ Marbury chống Madison, đã không những tuyên bố vi hiến những điều khoản của đạo luật trực tiếp vi phạm Hiến pháp, mà cả những điều khoản trái với “tinh thần” Hiến pháp. Việc xác định một điều khoản của luật trái với tinh thần Hiến pháp đôi khi mang tính chủ quan của các thẩm phán. “Những cái gì mà thẩm phán Mỹ tưởng là được thấy ở chính văn, hay ở tinh thần Hiến pháp, thực ra chỉ là những cái nằm trong đầu óc, trong thành kiến hay thâm tâm họ”[3, tr.85]. Với quyền bảo hiến, Tối cao pháp viện Mỹ đã giải thích Hiến pháp theo ý chí của riêng mình, dần dần lấn át quyền lực của Quốc hội và Chính phủ. Hệ quả là, Toà án tối cao Mỹ, một cơ quan tư pháp với chức năng truyền thống là xét xử những vi phạm pháp luật, đã trở thành “Chính phủ của ông Toà.” Bàn về tình trạng "Chính phủ của ông toà", GS. Vedel viết: “Chính phủ của ông Toà, ở Mỹ, có nghĩa là quyền hành tối thượng ở xứ đó, không thuộc về Tổng thống do dân cử, mà thuộc về chín ông Toà vô trách nhiệm, với một quyền hành mà căn bản chỉ là một sắc lệnh bổ nhiệm họ làm một thứ thẩm phán cao cấp. Hơn nữa, có phải cả chín ông Toà đều có một quan điểm duy nhất đâu? Kinh nghiệm chứng minh rằng phần lớn những bản án bị chỉ trích nhất, chỉ thâu đắc được một đa số là 5 phiếu chống lại 4. Sự thật là 5 người, 5 ông già, đứng sau bình phong của một chức vụ công cử với nhiệm kì chung thân, dù cố nắm trong tay các quyền ngăn chặn sự tiến triển của pháp luật Mỹ, trên bình diện tiểu bang” [3,tr.87]. Tình trạng “Chính phủ của ông Toà” ở Mỹ tồn tại trong khoảng thời gian từ năm 1880 đến năm 1940 cho thấy sự can thiệp của tư pháp vào lĩnh vực lập pháp và hành pháp. Đối với các chính thể đại nghị, ngay từ Hiến pháp chứ chưa nói đến thực tiễn chính trị, đã cho thấy sự áp dụng thuyết phân quyền rất tương đối, mềm dẻo. Mặc dù có sự phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp nhưng giữa chúng vẫn có sự phối kết hợp với nhau: Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện, Chính phủ được trình dự án luật trước Nghị viện...Trong tất cả các dấu hiệu kể trên thì chế định Chính phủ, hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, lập pháp là quan trọng nhất. Chính chế định này tạo nên cơ sở của chế độ đại nghị. Trong chính thể này, hành pháp, Chính phủ phải luôn được sự tín nhiệm của lập pháp, Quốc hội. Trong trường hợp ngược lại, không được sự tín nhiệm của Quốc hội, Chính phủ phải ra đi để Quốc hội thành lập ra Chính phủ mới. Trong trường hợp không tìm được Chính phủ thì Quốc hội phải giải tán. Đây là cách giải quyết mâu thuẫn giữa Quốc hội