Điều tiết thị trường ngành điện lực

Điều tiết thị trường ngành điện lựcKinh nghiệm quốc tế đối với Việt Nam Julian Scarffjulian.scarff@monash.edu Chuỗi cung ứng thị trường điệnNgành phát điện cạnh tranh đóng vai trò sản xuất điệnMạng lưới truyền tải đưa điện đến các lưới phân phối ở xa. Truyền tải và phân phối điện thường do các đơn vị độc quyền thực hiện.Các đơn vị bán lẻ điện cạnh tranh để cung cấp dịch vụ năng lượng trực tiếp đến người tiêu dùng. Thách thức đối với cải cách ngành điện ở Việt Nam Tốc độ giảm nghèo chậm lạiPhát triển kinh tế xã hội giảm tốcDoanh nghiệp tiêu thụ điện chuyển sang phát điện quy mô nhỏ kém hiệu quả Vấn đề phát triển cốt lõiCung cấp điện thiếu và không ổn định, không đáp ứng được nhu cầu tăng nhanhCung cấp điện không ổn địnhCường độ năng lượng caoSử dụng điện kém hiệu quảChậm phát triển năng lượng tái tạoCông suất phát điện thiếuBất cập trong truyền tải điệnHạn chế trong phân phối điệnNăng lực tài chính doanh nghiệp công ích hạn chếNhu cầu gia tăng nhanh Thiếu môi trường thuận lợi cho năng lượng tái tạoTrì hoãn trong phát triển các dự án đầu tư tư nhânHạ tầng ngành điện ít được đầu tưĐơn vị công ích được quản lý kémCấu trúc giá điện không đầy đủThị trường bán buôn điệnTHỊ TRƯỜNG ĐIỆN QUỐC GIA (NEM) HOẠT ĐỘNG NHƯ THẾ NÀO Thị trường điện quốc gia (NEM)NEM là thị trường điện bán buôn, trong đó các đơn vị phát điện bán điện và các đơn vị bán lẻ mua điện để bán lại cho người tiêu dùng. Có trên 100 đơn vị phát điện và bán lẻ tham gia vào thị trường nên thị trường rất cạnh tranh và là phương thức hiệu quả để duy trì giá điện tương đối cạnh tranh trên thị trường bán buôn. NEM, mạng lưới truyền tải, phân phối và thị trường tài chính phối hợp nhịp nhàng THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNHThị trường tài chính hoạt động bên cạnh NEM trong đó các đơn vị bán lẻ và bán buôn điện tham gia các hợp đồng phòng ngừa rủi ro để mua bán điện. Các hợp đồng này định ra mức giá điện theo thỏa thuận và giúp kiểm soát rủi ro biến động giá.HỆ THỐNG HẠ TẦNG CUNG CẤP ĐIỆN – “LƯỚI ĐIỆN”Các mạng lưới truyền tải và phân phối điện đưa điện từ các nhà máy phát điện từ mọi nơi trong hệ thống đến các hộ gia đình và doanh nghiệp 24/7. Thị trường giao ngay so với thị trường hợp đồng phòng ngừa rủi roGIÁ CẢ BIẾN ĐỘNG Mọi giao dịch mua bán điện diễn ra trên NEM. Đây là thị trường bán buôn và giá cả biến động theo cung cầu tại bất kỳ thời điểm nào. GIÁ THỊ TRƯỜNG TRÊN NEM Giá điện trên NEM dựa vào các yếu tố sau:Đơn vị phát điện chào giá cung cấp điện lên thị trường với số lượng và giá cả cụ thể tại các thời điểm xác định. Cầu tại mọi thời điểm nhất định.GIÁ THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNHĐể kiểm soát sự biến động của giá cả, các đơn vị bán lẻ và bán buôn thường ký các hợp đồng phòng ngừa rủi ro để ấn định giá cho các giao dịch mua bán điện trong tương lai. Ví dụ về điều tiết thị trường Cơ quan Điều hành Thị trường Điện Australia (AEMO)AEMO điều hành thị trường điện thông qua một quy trình điều độ tập trung, thu về một mối tất cả điện năng phát từ các nhà máy điện và cung cấp lượng điện cần thiết từ đầu mối này đến các nhà bán buôn. Các hoạt động cụ thể bao gồm: Quản lý hoạt động đấu thầuLập lịch huy động các đơn vị phát điệnXác định giá giao ngayĐo đếm số liệu sử dụng điện Thanh toán các giao dịch tài chính trên thị trường Ví dụ về điều tiết thị trường Ủy ban Thị trường Điện Australia (AEMC)Chức năng điều tiết của AEMC bao gồm: Đưa ra và điều chỉnh quy định về vận hành thị trường điệnĐánh giá độc lập và tham mưu cho chính phủ về việc sự phát triển của thị trường điện Ví dụ về điều tiết thị trường Cơ quan Điều tiết Điện lực Australia (AER):Chức năng quản lý của AER bao gồm: Giám sát thị trường bán buôn điện và gas để đảm bảo các bên cung cấp tuân thủ luật pháp và quy định, thực thi pháp luật khi cần thiết. Điều tiết thị trường điện bán lẻ ở 3 trong 6 bang của Australia (Nam Australia, Tasmania và New South Wales) và Thủ đô Australia (ACT). Định giá sử dụng mạng lưới truyền tải.Hỗ trợ Ủy ban Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng Australia trong giải quyết các vấn đề liên quan đến điện theo Luật Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng, bao gồm cưỡng chế, sát nhập và ủy quyền. Điều tiết lĩnh vực phát điệnCác đơn vị phát điện tham gia cạnh tranh trong một thị trường điện cạnh tranh để bán điện cho các đơn vị bán lẻ và người tiêu dùng lớn. Việc điều tiết các đơn vị phát điện nhằm: Thúc đẩy hoạt động của một tập hợp hiệu quả các đơn vị phát điện tại mọi thời điểmTạo điều kiện tính toán giá điện hiệu quả một cách minh bạchThúc đẩy đầu tư hiệu quả vào lĩnh vực phát điệnKhuyến khích người tiêu dùng sử dụng điện hiệu quảĐảm bảo các giới hạn vận hành an toàn đối với các dòng điện trên tất cả các mạng lưới truyền tải nhằm giảm thiểu rủi ro gián đoạn cung cấp điệnĐiều tiết lĩnh vực phát điệnCác hình thức vi phạm phổ biến bao gồm:Không tuân theo lệnh huy độngKhông kiểm tra công cụ máy biến áp Không đấu thầu ‘trung thực’ (thao túng giá thị trường giao ngay)Ví dụ: Đấu thầu ‘trung thực’ đòi hỏi đơn vị phát điện phải cam kết với giá mà mình chào lên thị trường trừ khi có thay đổi lớn về các điều kiện trọng yếu làm cơ sở cho việc chào giá đó. Trong hai ngày mùa hè năm 2009, giá giao ngay ở bang Queensland đã vượt ngưỡng 5.000AUD/MWh trong 14 lần. Đây là mức cầu cao nhất trong mùa hè này đi kèm với một tỉ lệ lớn công suất phát điện được định giá ở mức trên 5.000$/MWh. Điều tiết lĩnh vực phát điệnĐiều tiết mạng lưới truyền tải và phân phối điệnLà cơ sở hạ tầng “độc quyền tự nhiên”, các mạng lưới truyền tải và phát điện:là các tài sản đầu tư vốn lớn chỉ có thể đảm bảo hiệu quả chi phí khi dùng một mạng lưới duy nhất để cung cấp dịch vụ cho một vùng.được quản lý thận trọng để tránh tình trạng giá cả độc quyền; AER ấn định giá trần/doanh thu trần, được đánh giá lại 5 năm một lần để khuyến khích môi trường đầu tư ổn định.phải đáp ứng các tiêu chuẩn hoạt động tin cậy, đảm bảo người tiêu dùng được cung cấp điện ổn định, liên tục.Điều tiết khu vực bán lẻCông tác quản lý, điều tiết khu vực bán lẻ bao gồm: Ủy quyền bán điện cho các đơn vị bán lẻPhê duyệt chính sách của đơn vị bán lẻ về ứng xử với khách hàng trong những điều kiện khó khănQuản lý chương trình nhà bán lẻ quốc gia ‘lối thoát cuối cùng’Báo cáo về tình hình bán lẻ điện Tuyên truyền giáo dục người tiêu dùng và doanh nghiệp về quyền sử dụng năng lượng và quản lý trang web so sánh giá điện Lợi ích kinh tế do cải cách mang lạiCải cách thị trường điện lực xác lập tính ưu việt của cơ chế giá bằng cách thúc đẩy cạnh tranh, cải thiện hiệu quả và giảm giá điện.Lợi ích trước mắt: khuyến khích các đơn vị tham gia thị trường thông qua các chi phí vận hành trên thị trường thấp nhấtLàm nản lòng (gây sức ép) đối với các đơn vị tham gia thị trường không thể kinh doanh có lãi với mức giá phổ biến trên thị trường Lợi ích lâu dài: Khuyến khích các đơn vị mới tham gia thị trường điện lực thông qua các cơ chế khuyến khích hấp dẫnKhuyến khích các đơn vị mới tham gia có công nghệ hiệu quả hơn, có thể tạo thêm áp lực làm giảm giá điện Cải cách = giảm giá điện.chi phí biên + giá điện phản ánh đúng giá thành vì các hành động cải cách làm cho giá điện tiến gần đến chi phí biên dài hạn (LRMC).Ví dụ về lợi ích kinh tế nhờ cải cách thị trường điện lựcỞ Braxin, thị trường phân phối điện được tư nhân hóa trong giai đoạn 1995-2000 với tỉ lệ tư nhân hóa khoảng 60% diễn ra trong giai đoạn này đã tạo ra mức thu nhập tương đương 2,5% GDP cả nước. Ở các nền kinh tế đang phát triển và chuyển đổi, việc xóa bỏ trợ cấp ước tính làm GDP tăng 0,5% trong năm 2010. Thách thức về mặt quản lý trong cải cách thị trường điệnCần tạo ra các thể chế mới đủ mạnh và hiệu quả dưới hình thức các cơ quan quản lý ngành điện độc lập để bảo vệ lợi ích công về: chất lượng dịch vụ thanh toán tiền điệnđảm bảo cho tất cả các doanh nghiệp sản xuất điện đều được tiếp cận bình đẳng với lưới điện và người tiêu dùngQuản lý ngành điện ở Việt Nam Theo Luật Điện lực 2005: Bộ Công thương có trách nhiệm quản lý nhà nước về hoạt động điện lực và sử dụng điện trên toàn quốcỦy ban Nhân dân tỉnh có trách nhiệm quản lý nhà nước về hoạt động điện lực và sử dụng điện tại địa phươngQuản lý ngành điện ở Việt Nam Theo Quyết định số 258/2005/QĐ-TTg:Cục Điều tiết Điện lực Việt Nam (ERAV) trực thuộc Bộ Công thương được thành lập với chức năng và nhiệm vụ: Xây dựng đề án tổng thể phát triển ngành điện lựcTham mưu giúp Bộ Công thương về cấu trúc ngành điện lực và chính sách tái cơ cấu ngànhThiết kế thị trường điện theo từng giai đoạn và điều tiết cạnh tranh giữa các đơn vị tham gia thị trường điện Thiết lập nguyên tắc ban hành giá điện bao gồm chuyển giá giữa các đơn vị trong ngành; xây dựng biểu giá cho các hoạt động được điều tiếtPhê duyệt hợp đồng mua điện của đơn vị mua duy nhấtĐảm bảo công tác đấu thầu đủ công suất phát điện và truyền tải điện mới Theo dõi tiến độ thực hiện các dự án mới về phát điện và truyền tải điện Lộ trình cải cách thị trường điện lựcTheo Quyết định số 63/2013/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ (sửa đổi Quyết định 26/2006/QĐ-TTg)Cấp độ 1: thị trường phát điện cạnh tranh (2005-2013)Cấp độ 2: thị trường bán buôn điện cạnh tranhThị trường bán buôn điện thí điểm 2015-2016Thị trường bán buôn điện hoàn chỉnh 2017-2021Cấp độ 3: thị trường bán lẻ điện cạnh tranh Thị trường bán lẻ điện cạnh tranh thí điểm 2022-2023Thị trường bán lẻ điện hoàn chỉnh từ 2024 trở đi.Các nước đang phát triển/đã phát triển: nhân tố cải cách khác nhauBảng 1: Các nhân tố cải cách ngành điệnNhân tố chủ quan ngành điệnNhân tố khách quanCác nước phát triển: Thừa công suất, sử dụng công nghệ phát điện giá thành cao, hiệu quả kinh tế thấp, người tiêu dùng ngày càng có nhu cầu dùng điện giá rẻCác nước đang phát triển: Gánh nặng trợ giá điện, chất lượng dịch vụ thấp, tổn thất điện năng cao, bao phủ dịch vụ kém, thiếu công suất, đầu tư trong ngành điện hạn chếÝ thức hệ kinh tế và chính trị: tin tưởng vào lực lượng thị trường, cạnh tranh và tư nhân hoáĐổi mới công nghệ: ví dụ sự phát triển của các tua bin khí chu trình hỗn hợp CCGTCác sự kiện kinh tế vĩ mô: chuyển đổi kinh tế thời hậu Xô-viết (1989), khủng hoảng nợ châu Mỹ La-tinh (thập niên 1980), khủng hoảng tài chính châu Á (1997-1998)Phương thức huy động vốn: tư nhân hóa các công trình điện lực thuộc sở hữu nhà nướcCác nước OECD giảm điều tiết thị trường điện lực: hình thành các công ty đa quốc gia mới trong ngành điện tìm kiếm các cơ hội đầu tư mớiChính sách cho vay: các chính sách cho vay ràng buộc của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tếBối cảnh cải cách kinh tế quốc gia: hệ quả của khủng hoảng kinh tế và các chương trình tái cơ cấu Nghiên cứu điển hình 1: Chi-lê - Cải cách thành côngQuốc gia đang phát triển đầu tiên tiến hành cải cách và trở thành hình mẫu điều tiết ngành điện lựcTình trạng hoạt động của ngành điện trước năm 1978 rất kém, có hai đơn vị chính là Endesa và Chilectra, mỗi đơn vị lần lượt thua lỗ 4,3 và 3,2% vốn chủ sở hữu. Kết quả hoạt động từ sau năm 1982 cải thiện đáng kể khi các hoạt động đầu tư vào phát điện và truyền tải điện gia tăng, giá điện trung bình giảm, hiệu suất cải thiện mạnh mẽ, điện khí hóa nông thôn mở rộng và chất lượng cung cấp điện cải thiện. GDP tăng trưởng 7%/năm trong giai đoạn tư nhân hóa, lạm phát giảm mạnh. Việc cởi trói các hoạt động đầu tư mới và huy động vốn đồng nghĩa với việc các đơn vị nhà nước hoạt động trên cùng một mặt bằng với các đơn vị tư nhân đã hoạt động tốt hơn nhiều sau khi tư nhân hóa. Nguồn: Littlechild (2013)Nghiên cứu điển hình 2: Nga- Cải cách không chắc chắn và bị trì hoãnHai giai đoạn cải cách: chuyển từ hệ thống kế hoạch hóa sang độc quyền nhà nước vào đầu thập niên 90, sau đó là tái cấu trúc độc quyền, đi kèm mở cửa thị trường trong giai đoạn 2003-2011Áp dụng cơ chế giá điện thị trường bắt đầu năm 2007, với cường độ mở cửa giá điện hàng năm ngày càng tăng. Không hoàn thành kế hoạch mở cửa toàn bộ vào năm 2011. Mức độ mở cửa không chắc chắn do giá cả vẫn được điều tiết mạnh và thị trường tập trung cao Mục tiêu chính là bổ sung thêm công suất phát điện và tránh thiếu điện đã đạt được sau nhiều nỗ lực cải cách. Chất lượng điều tiết thị trường điện và cạnh tranh vẫn tiếp tục là các thách thức lớn. Nguồn: Chernenko (2013) Nghiên cứu điển hình 3: Trung Quốc – cải cách bị gián đoạnCải cách bắt đầu vào năm 1985 khi các chính quyền địa phương, công ty nước ngoài và các nhà đầu tư tư nhân được phép tham gia phát điện.Trung Quốc tiến hành cải cách lớn trong ngành điện vào năm 2002 theo mô hình cải cách ngành điện của Liên minh châu Âu. Cải cách thành công, với kết quả 99,7% người dân được tiếp cận điện. Nhưng vai trò kép của chính phủ trong ngành điện, hoạt động điện lực kế thừa từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung cao độ đã làm xói mòn hiệu quả cải cách. Việc áp dụng các cơ chế khuyến khích kinh tế và nguyên tắc định giá “công thêm vào giá thành ” trong ngành điện dẫn tới việc phân bổ kém hiệu quả, giá thành sản xuất cao và việc tăng công suất kém tối ưu mặc dù sự tăng trưởng của ngành điện có được đẩy mạnh. Những quan ngại về ổn định xã hội và tăng trưởng kinh tế cản trở những thay đổi đáng kể trong cơ chế giá điện và lộ trình cải cách ngành điện không được theo sát. Nguồn: Ma (2011); (Ma và He, 2008)Thế kẹt giữa thị trường và nhà nước‘Một số quốc gia (như ở Châu Mỹ La-tinh) đã chuyển đổi tương đối mạnh sang cơ chế thị trường trong ngành điện, trong khi một số nước khác (như Trung Quốc, Nga và Nam Phi) bị kẹt giữa vai trò của thị trường và nhà nước, nơi mà nhà nước vẫn đóng vai trò chủ đạo trong điều hành và quản lý ngành điện.’(Nepal, 2013; Erdogdu, 2013a) Thể chế yếu dẫn đến cải cách kém hiệu quả‘Các cuộc cải cách và công tác điều tiết ngành điện lực ở các nước đang phát triển thường vấp phải vấn đề môi trường thể chế còn yếu: hạn chế cả về năng lực quản lý, trách nhiệm giải trình, sự cam kết và hiệu quả ngân sách’Nguồn: Lafont (2005)‘Môi trường thể chế yếu hàm ý rằng các cuộc cải cách và công tác điều tiết ngành điện lực có thể kém hiệu quả. Hoạt động điều tiết thị trường có thể bị thâu tóm chính trị và trở thành công cụ tư lợi của chính phủ hay một thiểu số tinh hoa nắm quyền.’Nguồn: Stiglitz (1998)Lợi ích người tiêu dùng bị rủi ro nếu không có cơ quan điều tiết độc lập‘Cải cách làm cho giá điện bán buôn trung bình giảm xuống, nhưng không nhất thiết làm giá bán lẻ giảm. Tư nhân hóa làm tăng giá điện, cho phép chính phủ và các đơn vị sản xuất điện được lợi từ việc tăng giá nhưng lại ảnh hưởng đến người tiêu dùng. Sự tồn tại của một cơ quan điều tiết độc lập và chất lượng thể chế sẽ thúc đẩy sự chuyển đổi sang cơ chế giá điện sát với giá thành hơn và giảm thiểu tác động tiêu cực của việc tăng giá.’Nguồn: Celen (2013)Lợi ích của người tiêu dùng đòi hỏi cơ quan quản lý không có xung đột lợi ích‘Ngành điện lực ở các nước (đang phát triển) đã chứng kiến hiệu suất cải thiện đáng kể. Tuy vậy, những lợi ích này chưa được lan tỏa tới người sử dụng điện. Bằng chứng cho thấy người tiêu dùng được hưởng lợi từ việc cải thiện hiệu suất nhờ tư nhân hóa khi có một cơ quan quản lý tốt, trong khi đó các cơ quan quản lý có cơ chế khuyến khích tồi lại làm cho tình hình càng xấu đi.’Nguồn: Newbery (2004)Quản lý cho đúng trước khi tư nhân hóa‘Việc điều chỉnh giá điện phải được thực hiện trước khi tư nhân hóa thay vì sau khi tư nhân hóa để giảm thiểu sức ép giữa hiệu quả kinh tế và sự công bằng nếu như tư nhân hóa ngành điện được chọn làm phương án cải cách ở các nước đang phát triển Từ góc độ phúc lợi người tiêu dùng, các bài học kinh nghiệm cho thấy cần có một cơ quan quản lý có năng lực và độc lập trước khi tư nhân hóa các đơn vị hoạt động trong ngành điện.’Nguồn: Jamasb và CS (2013)Xin cảm ơn!Câu hỏi / Bình luận