Đề tài Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước

Mục Lục Trang Mở đầu 1 Chương 1: Công chức quản lý nhà nước và chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước 9 1.1 Công chức quản lý nhà nước và vai trò của công chức quản lý nhà nước 9 1.2 Chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước 28 1.3 Sự cần thiết nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nước 41 1.4 Kinh nghiệm của một số nước trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước 48 Chương 2: Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam 59 2.1 Sự hình thành và phát triển của đội ngũ công chức quản lý nhà nước ở Việt Nam 59 2.2 Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam 71 2.3 Đánh giá chung về chất lương đội ngũ công chức quản lý nhà nước 92 2.4 Nguyên nhân của những bất cập về chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam 95 Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng Yêu cầu cNH - HĐH đất nước 110 3.1. Quan điểm về nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước 110 3.2 Một số giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước 113 Kết luận 153 Danh mục các công trình của tác giả 155 Tài liệu tham khảo 156 Phụ lục mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Công chức quản lý nhà nước (hay còn gọi là công chức hành chính nhà nước) là một bộ phận công chức nhà nước và là nguồn nhân lực quan trọng của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Nguồn nhân lực này quyết định việc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính. Hiệu lực của hệ thống chính trị nói chung và của bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng, xét cho cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả của đội ngũ cán bộ, công chức. Sự thành công hay thất bại của một quốc gia, một ngành, một lĩnh vực, một địa phương hay một vùng lãnh thổ có một phần quan trọng phụ thuộc vào đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý nhà nước. Do vậy việc nghiên cứu đánh giá khoa học về đội ngũ công chức quản lý nhà nước và chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước có ý nghĩa hết sức quan trọng, là cơ sở góp phần giúp cho Đảng và Nhà nước có chiến lược trong việc xây dựng và phát triển đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển của đất nước. Đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam đã được hình thành và phát triển cùng với công cuộc giải phóng đất nước, bảo vệ tổ quốc và xây dựng chủ nghĩa xã hội. Trước yêu cầu của thực tiễn cách mạng đó, công chức quản lý nhà nước Việt Nam đã có bước phát triển nhanh chóng cả về số lượng và chất lượng, góp phần quan trọng vào thực hiện thắng lợi nhiệm vụ của đất nước trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển trước những đòi hỏi của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra nhanh chóng, của thời kỳ đẩy mạnh sự nghiệp CNH-HĐH đất nước; đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế, chất lượng của đội ngũ công chức quản lý nhà nước chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc, chưa tạo ra tính chuyên nghiệp trong thực thi công vụ của một nền hành chính hiện đại. Thấy rõ tầm quan trọng của việc xây dựng và nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức Việt Nam trước yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH đất nước, nhằm thực hiện mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”, vững bước đi lên chủ nghĩa xã hội; Đảng Cộng sản Việt Nam (ĐCSVN) đã xây dựng chiến lược quan trọng phát triển đội ngũ cán bộ, công chức. Mục tiêu và nhiệm vụ xây dựng đội ngũ công chức Nhà nước đã được Ban Chấp hành Trung Đảng xác định trong Nghị quyết Đại hội VIII (6/1996), trong Chiến lược cán bộ tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 3 (Khoá VIII ngày 18/6/1997) và trong Văn kiện Nghị quyết Đại hội IX (4/2001). 2. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài Công chức, chất lượng công chức là vấn đề được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, là đề tài được hội thảo tại nhiều hội nghị trong nước và quốc tế. Tác giả Tô Tử Hạ có nhiều công trình nghiên cứu về công chức nhà nước, nhiều tác phẩm được sử dụng như là giáo trình giảng dạy về công chức hành chính nhà nước cho đội ngũ công chức hiện nay. Trong các tác phẩm của mình, tác giả Tô Tử Hạ đã tập trung phân tích, lý giải làm rõ khái niệm cán bộ, công chức nhà nước; vai trò của cán bộ, công chức trong xây dựng nền hành chính quốc gia, định hướng trong xây dựng đội ngũ công chức Nhà nước Việt Nam. Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ đã có Báo cáo tổng hợp đề tài “Năng lực, hiệu quả, hiệu lực quản lý hành chính Nhà nước: thực trạng, nguyên nhân và giải pháp”. Đề tài này tập trung vào nghiên cứu về hiệu lực quản lý hành chính nhà nước, trong đó đã đặt công chức hành chính nhà nước trong mối quan hệ với việc nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Đề tài đã phân tích đánh giá về đội ngũ công chức hành chính nhà nước xác định những ưu điểm và những yếu kém của công chức hành chính nhà nước và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công chức hành chính nhà nước. Tháng 11-2003, Bộ Nội vụ đã có báo cáo về “Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010 và các văn bản triển khai”, trong đó đã trình bày những phương hướng và biện pháp cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 và chương trình, kế hoạch đào tạo, phát triển công chức hành chính Việt Nam trong giai đoạn 2001-2010. Trong Chương trình này vấn đề chất lượng công chức hành chính nhà nước và nâng cao chất lượng công chức nhà nước được đặc biệt nhấn mạnh. Nhà xuất bản chính trị Quốc gia đã xuất bản cuốn sách “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH đất nước” (3-2001). Tác phẩm này đã phân tích, xây dựng luận cứ khoa học và nội dung của CNH-HĐH đất nước, yêu cầu của CNH-HĐH với việc nâng cao chất lượng cán bộ, công chức nói chung. Trong năm 2004, được sự hỗ trợ của Tổ chức Hợp tác Phát triển Quốc tế Thuỵ Điển (Sida), Bộ Nội vụ đã tiến hành cuộc hội thảo về “quản lý nguồn nhân lực công” nhằm tìm ra được những vấn đề và xác lập mục tiêu để xây dựng dự án hỗ trợ của tổ chức Sida cho Bộ Nội vụ giai đoạn mới trong khuôn khổ chương trình hỗ trợ cải cách hành chính của tổ chức Sida Thuỵ Điển cho Việt Nam. Trong cuộc hội thảo này, các nhà khoa học và quản lý đã đi đến nhất trí rằng công tác quản trị nguồn nhân lực trong các cơ quan hành chính còn yếu kém và trong đó điểm mấu chốt là chưa tiến hành được nội dung phân tích công việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Do chưa thực hiện tốt công tác phân tích công việc nên các chính sách của quản trị nguồn nhân lực công chưa phát huy được hiệu quả (như chính sách tuyển dụng, đào tạo và phát triển nhân lực, thù lao lao động…) và làm cho hiệu lực của quản lý nguồn nhân lực chưa cao. Với sự hỗ trợ của Cộng đồng Châu Âu trong khuôn khổ dự án Asian-link (mã số ASI/B7-301/98/679-042), Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội đã phối hợp với Đại học Tổng hợp tự trị Mardrid (Tây Ban Nha) và Đại học Insubria (Italia) tiến hành điều tra, đánh giá chất lượng công chức quản lý nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam, để xác lập chương trình đào tạo về kinh tế và quản lý công cho đội ngũ công chức cấp tỉnh. Kết quả điều tra đánh giá đã được công bố tháng 7-2004 trong đó nêu rõ những yếu kém, thiếu hụt về kiến thức và kỹ năng của đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh trong lĩnh vực quản lý công và quản lý kinh tế. Báo cáo cho rằng một trong những thiếu hụt lớn nhất hiện nay của công chức hành chính Việt Nam ở cấp tỉnh là sự thiếu hụt kiến thức và kỹ năng quản lý trong nền kinh tế thị trường, sự thiếu hiểu biết về các kiến thức quản lý công. Điều này không được giải quyết sẽ dẫn tới khó khăn cho việc phát triển vùng và lãnh thổ ở các tỉnh. Báo cáo cũng đề xuất cần thiết phải xây dựng chương trình đào tạo về kinh tế và quản lý công cho các công chức quản lý nhà nước cấp tỉnh. Trong các hội thảo ở trong nước và quốc tế tại Việt Nam, các tạp chí chuyên ngành có nhiều bài viết trao đổi về cán bộ, công chức, đã có những đánh giá về chất lượng và số lượng công chức nói chung và công chức quản lý nhà nước nói riêng, đưa ra nhiều giải pháp nâng cao chất lượng công chức trong đó chủ yếu bàn luận tới các biện pháp về tuyển dụng và đào tạo công chức, về chế độ chính sách tiền lương đối với công chức. Cũng có nhiều bài viết trao đổi về Pháp lệnh công chức, bàn luận về những điều chưa hợp lý trong Pháp lệnh cán bộ công chức (1998 và sửa đổi bổ sung năm 2000, năm 2003) và kiến nghị xây dựng Luật về công chức ở Việt Nam. Từ các nghiên cứu trên cho thấy: Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về công chức nhà nước và chất lượng công chức nhà nước thường nghiêng về tiếp cận theo hướng từ nền hành chính nhà nước, dựa trên quan điểm của Quản lý hành chính nhà nước hoặc theo cách tiếp cận của Luật hành chính; ít hoặc không thấy công trình tiếp cận theo hướng khoa học về quản trị nguồn nhân lực. Do đó, trong Luận án này tác giả nghiên cứu đánh giá về chất lượng công chức quản lý nhà nước và đưa ra các giải pháp trên cơ sở của khoa học về quản trị nguồn nhân lực. Thứ hai, các công trình nghiên cứu chủ yếu bàn luận về khái niệm cán bộ, công chức, công chức hành chính, viên chức… và thường tập trung phân tích đánh giá về công chức nhà nước nói chung ít đi sâu vào một nhóm công chức cụ thể. Vì vậy, trong đề tài này tác giả Luận án đi sâu nghiên cứu đánh giá về chất lượng công chức lãnh đạo - một bộ phận nguồn nhân lực quan trọng trong đội ngũ công chức quản lý nhà nước. Thứ ba, các công trình nghiên cứu thường đánh giá chất lượng công chức dựa trên yêu cầu của công vụ trong bộ máy hành chính nhà nước, các giải pháp thường quan tâm tới nâng cao chất lượng công chức để đảm bảo nâng cao năng lực, hiệu quả, hiệu lực của nền hành chính quốc gia; còn ít đề tài nghiên cứu tới những thay đổi của các yếu tố bên ngoài ảnh hưởng tới chất lượng công chức cũng như bộ máy quản lý. Trong đề tài này, tác giả Luận án nghiên cứu đánh giá chất lượng công chức trong trạng thái động dưới sự tác động của các yếu tố bên ngoài, đặc biệt là những yêu cầu của quá trình CNH-HĐH đất nước. Chính vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” làm đề tài nghiên cứu của Luận án tiến sỹ của mình. Luận án tập trung đi sâu vào nghiên cứu đánh giá, đề xuất những giải pháp nhằm góp phần nâng chất lượng công chức quản lý nhà nước phù hợp với tình hình thực tiễn của Việt Nam hiện nay. Luận án này là kết quả nghiên cứu của tác giả trên cơ sở vận dụng những kiến thức khoa học được học trong Nhà trường kết hợp với kinh nghiệm thực tiễn công tác của tác giả trong những năm vừa qua. 3. Mục đích nghiên cứu Luận án tập trung đưa ra các quan điểm, biện pháp nhằm nâng cao chất lượng công chức quản lý nhà nước Việt Nam đáp ứng yêu cầu của CNH-HĐH đất nước. - Về lý luận: Hệ thống hoá lý luận cơ bản về công chức, chất lượng của đội ngũ công chức nói chung và chất lượng công chức quản lý nhà nói riêng trong thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH đất nước. - Về thực tiễn: Đánh giá thực trạng chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức Việt Nam hiện nay; đặc biệt đi sâu vào đội ngũ cán bộ công chức quản lý nhà nước. Phân tích tìm ra nguyên nhân dẫn tới những hạn chế về chất lượng của đội ngũ công chức từ đó đề xuất những quan điểm, phương hướng và một số giải pháp góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, mà trọng tâm là đội ngũ công chức quản lý nhà nước để đáp ứng những đòi hỏi của thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH đất nước. Nội dung nghiên cứu cụ thể của luận án là: - Những yêu cầu chủ yếu của sự nghiệp CNH-HĐH đối với nâng cao chất lượng công chức quản lý nhà nước Việt Nam; - Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam; - Các nhân tố ảnh hưởng tới chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước Việt Nam; - Những quan điểm, phương hướng và giải pháp chủ yếu nâng cao chất lượng công chức quản lý nhà nước Việt Nam đáp ứng yêu cầu CNH-HĐH đất nước. 4. Đối tượng và phạm vi nhiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án này là chất lượng công chức quản lý nhà nước Việt Nam (hay còn gọi là công chức hành chính nhà nước Việt Nam). 4.2 Phạm vi nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu, đánh giá chất lượng công chức quản lý nhà nước đảm nhận vai trò lãnh đạo trong bộ máy quản lý nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Về phạm vi thời gian, đề tài phân tích đánh giá thực trạng đội ngũ công chức quản lý nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ năm 1986 đến nay). 5. Phương pháp nghiên cứu và nguồn số liệu 5.1. Phương pháp nghiên cứu - Dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ; quá trình nghiên cứu sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; phương pháp thống kê, nghiên cứu so sánh, phân tích, quy nạp, diễn dịch và phương pháp thực chứng để phân tích làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. - Sử dụng điều tra qua bảng hỏi (Questionaires) và phỏng vấn (Interview) để thu thập số liệu và phân tích. Để bổ sung thông tin, giúp cho nghiên cứu sâu về chất lượng của công chức quản lý nhà nước, tác giả luận án đã tiến hành điều tra đánh giá bằng bảng hỏi và tiến hành phỏng vấn một số cán bộ công chức ở các cơ quan trung ương và địa phương (danh sách những người được phỏng vấn ở Phụ lục 1 của luận án). Đối tượng điều tra qua bảng hỏi là các công chức nhà nước đang làm việc tại cấp tỉnh, bao gồm những người có chức danh từ phó phòng (hoặc tương đương) trở lên của các sở, ngành trực thuộc uỷ ban nhân dân 3 tỉnh Thái Nguyên, Quảng Trị và Đồng Nai đại diện cho ba miền Bắc, Trung và Nam của Việt Nam. Tổng số phiếu phát ra là 150 phiếu (mỗi tỉnh 50 phiếu), số phiếu thu về là 130, số phiếu hợp lệ là 124, trong đó 40 phiếu thuộc tỉnh Thái Nguyên, 45 phiếu thuộc tỉnh Đồng Nai và 39 phiếu thuộc tỉnh Quảng Trị. Mẫu phiếu điều tra và tổng hợp kết quả điều tra được thể hiện ở Phụ lục 2 của Luận án. 5.2. Nguồn số liệu - Số liệu thứ cấp: số liệu từ các báo cáo của các cơ quan Đảng và cơ quan quản lý nhà nước Việt Nam (như Ban chấp hành Trung ương Đảng, Chính phủ, Văn phòng Chính phủ, Bộ Nội vụ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục Thống kê,...); các kết quả đã công bố của các cuộc điều tra khảo sát và đề tài nghiên cứu khoa học do các cơ quan trong nước và quốc tế thực hiện. - Số liệu sơ cấp: thông tin và số liệu thu được qua điều tra bằng bảng hỏi do tác giả luận án thực hiện tại 3 tỉnh Thái Nguyên, Quảng Trị, Đồng Nai và thông tin thu được từ phỏng vấn sâu một số công chức quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương. 6. Những đóng góp của luận án: Luận án có những đóng góp chính sau đây: - Góp phần vào hệ thống hoá lý luận về đội ngũ công chức, công chức quản lý nhà nước và chất lượng đội ngũ công chức, hệ thống hoá và xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng công chức quản lý nhà nước. - Đưa ra những yêu cầu của CNH-HĐH đối với nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức nói chung và công chức quản lý nhà nước nói riêng. - Góp phần vào đánh giá thực trạng chất lượng của đội ngũ công chức nhà nước Việt Nam, trọng tâm là đội ngũ công chức quản lý nhà nước. - Xây dựng quan điểm và hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu CNH-HĐH đất nước. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, nội dung, kết luận, các phụ lục và tài liệu tham khảo, Luận án có kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Công chức quản lý nhà nước và chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước Chương 2: Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức quản lý Nhà nước Việt Nam Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chương 1 Công chức quản lý nhà nước và chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước 1.1. Công chức quản lý nhà nước và vai trò của công chức quản lý nhà nước 1.1.1. Một số khái niệm 1. Khái niệm công chức Công chức là một bộ phận quan trọng trong bộ máy quản lý nhà nước, là lực lượng lao động chủ yếu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Hiệu lực của hệ thống chính trị nói chung và của bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng, xét cho cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả của đội ngũ cán bộ, công chức. Công chức là danh từ dùng để chỉ những người thừa hành các quyền lực nhà nước, chấp hành các công vụ của nhà nước. Sự ra đời của chế độ công chức là một bước phát triển quan trọng trong lịch sử phát triển và hoàn thiện của các tổ chức nhà nước, là mốc son đánh dấu của sự văn minh trong hoạt động quản lý nhà nước trên lĩnh vực kinh tế-xã hội. Xã hội càng phát triển hiện đại, càng cần một chế độ công chức tiên tiến để bảo đảm quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển một cách đồng bộ. Vào nửa cuối thế kỷ XVIII chế độ công chức đã ra đời ở các nước tư bản phương Tây, phản ánh nhu cầu khách quan của lịch sử phát triển nhà nước. Sau cuộc cách mạng công nghiệp, sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở các nước tư bản là động lực thúc đẩy sự hình thành và phát triển chế độ công chức. “Nhân vật” trung tâm của chế độ công chức là người công chức nói riêng và đội ngũ công chức nói chung với những tiêu chuẩn, số lượng và cơ cấu đáp ứng yêu cầu hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Vậy công chức là gì ? Mỗi một quốc gia có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, sau đây là một số quan niệm và định nghĩa công chức có tính đặc trưng. Theo luật Công chức của Cộng hoà Pháp, công chức nhà nước được định nghĩa như sau: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý. [13, tr 15]. Luật công chức của Vương quốc Anh, ngay từ năm 1859, đã quy định công chức nhà nước bao gồm hai bộ phận, cụ thể như sau: Bộ phận thứ nhất là những người do nhà Vua Anh trực tiếp bổ nhiệm hoặc được Uỷ ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự. Bộ phận thứ hai là những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất của Vương quốc liên hiệp hoặc từ các khoản được Quốc hội thông qua. [13, tr 16] Luật công chức của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cho rằng: “Những nhân viên trong ngành hành chính của chính phủ được gọi chung là công chức” [13, tr 16]. Luật công chức Liên bang của Cộng hoà Liên bang Đức quy định cụ thể về công chức nhà nước như sau: Những người chịu sự chỉ huy, kiểm tra trực tiếp của Liên bang là công chức Liên bang, những người phục vụ ở các đoàn thể xã hội, đoàn thể xây dựng vật chất và tài chính theo luật chung, trực tiếp lệ thuộc Chính phủ Liên bang là công chức gián tiếp. Tất cả các thành phần trên đây đều gọi là công chức. Ngoài các thành phần thuộc phạm vi trên, công chức trong quốc hội Liên bang, Thượng viện Liên bang, Toà án Liên bang cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của luật công chức. [13, tr 17] Theo luật công chức của Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính gồm công chức nhà nước và công chức địa phương quy định như sau: Công chức nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh, được lĩnh lương của ngân sách nhà nước. Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương. [13, tr 17] Theo Luật công chức của Trung Quốc, công chức được định nghĩa: Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ. Công chức nhà nước gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. Công chức nghiệp vụ, là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật” [20, tr 23]. Theo Luật của Vương quốc Thái Lan: “Công chức là những người được phân công và được bổ nhiệm một công việc của Chính phủ và nhận lương phù hợp ở một bộ, cơ quan nhà nước hay cơ quan thuộc Chính phủ” [20, tr 83]. Từ những cách quan niệm về công chức của một số quốc gia nêu trên, chúng ta có thể thấy rằng công chức thường được hiểu một cách chung là những công dân, được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và chịu sự điều chỉnh của luật công chức. ở Việt Nam, ngay buổi đầu xây dựng Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ngày 29/5/1948 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 188/SL quy định về chức danh viên chức Nhà nước gồm 5 hạng: Tá sự, cán sự, tham sự, kiểm sự và giám sự. Đây là văn bản khởi đầu tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của Nhà nước Việt Nam. Đến ngày 20/5/1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức, trong đó công chức được định nghĩa là: “Những công dân Việt Nam, được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ định” [13, tr 217]. Suốt một thời gian dài không có một văn bản nào của Nhà nước phủ định tính pháp lý của Sắc lệnh 76/SL, nhưng do hoàn cảnh đất nước trải qua hai cuộc chiến tranh liên tiếp và kéo dài, nên những nội dung quy định trong Sắc lệnh 76/SL đã không được thực hiện đầy đủ. Tuy vậy, Sắc lệnh này đã tạo tiền đề, cơ sở để hình thành và phát triển đội ngũ công chức Việt Nam. Sau khi thống nhất đất nước, trước yêu cầu của sự nghiệp xây dựng đất nước trong điều kiện mới, đòi hỏi phải xây dựng đội ngũ công chức chính quy, hiện đại; Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam trong văn bản chỉ đạo ngày 25/8/1995 đã chỉ rõ: ở nước ta, sự hình thành đội ngũ cán bộ, viên chức có đặc điểm khác các nước. Cán bộ làm việc trong các cơ quan nhà nước, đảng, đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Bởi vậy cần có một pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ trong toàn hệ thống chính trị, bao gồm: công chức nhà nước (trong đó có công chức làm việc ở cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh…), cán bộ làm việc chuyên trách ở các cơ quan đảng, đoàn thể. [23, tr 27]. Với tư tưởng chỉ đạo đó, ngày 26/2/1998, Pháp lệnh về cán bộ, công chức đã ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/5/1998. Sự ra đời của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã tạo cơ sở pháp lý cho chế độ công chức Nhà nước Việt Nam từng bước được xây dựng, hoàn thiện và phát triển đáp ứng yêu cầu của một Nhà nước pháp quyền XHCN. Trước yêu cầu không ngừng hoàn thiện và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức góp phần quan trọng trong thực hiện thắng lợi sự nghiệp CNH-HĐH đất nước; đến nay Pháp lệnh cán bộ, công chức đã hai lần sửa đổi, bổ sung. Lần thứ nhất vào ngày 28/4/2000, lần thứ hai vào ngày 29/4/2003. Đến nay khái niệm về cán bộ, công chức được Nhà nước Việt Nam nêu trong Điều 1 của Pháp lệnh như sau: Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, rong biên chế, bao gồm: a. Những người do bầu cử để đảm nhận chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện); b. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; c. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hộiThẩm phán Toà án nhân dân, kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; d. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp; e. Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); g. Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã. Cán bộ công chức được quy định tại điểm a,b,c,đ,e,g và h khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ng