Đề tài Mô hình Viện kiểm sát

sát chung không dung hợp được với nhà nước pháp quyền:Thứ nhất, trong khi Nhà nước pháp quyền giới hạn quyền lực của trung ương thì kiểm sát chung lại củng cố quyền lực này. Thực chất của kiểm sát chung là bảo đảm cho sức mạnh của quyền lực trung ương trước những nguy cơ đi ngược với trung ương của địa phương, các tổ chức trong xã hội và mọi công dân. Tuy nhiên, lý thuyết Nhà nước pháp quyền chấp nhận việc kiện lại các văn bản của trung ương tại Tòa án để giới hạn quyền lực của công quyền vì quyền và lợi ích hợp hiến của con người.Thứ hai, trong khi Nhà nước pháp quyền cần người dân sử dụng pháp luật thì kiểm sát chung lại buộc người dân tuân thủ pháp luật. Tuân thủ pháp luật là một thái độ thụ động của người dân, được thực hiện với sự cưỡng chế của Nhà nước. Mục đích của điều này là để bảo đảm lợi ích của Nhà nước và trật tự chung của xã hội. Lý thuyết Nhà nước pháp quyền đặt vấn đề sử dụng pháp luật của người dân và việc tuân thủ pháp luật của Nhà nước. Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là pháp luật hợp công lý và quyền con người, nên người dân chủ động sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền của mình. Nếu người dân thụ động tuân thủ pháp luật là vì lợi ích của Nhà nước thì việc người dân chủ động sử dụng pháp luật lại là vì lợi ích của chính người dân.Thứ ba, trong khi Nhà nước pháp quyền cần đến Tòa án thì kiểm sát chung lại cần đến Viện kiểm sát. Trong chế độ nhà nước pháp quyền, mọi vi phạm pháp luật đều phải được giải quyết công khai tại tòa án độc lập. Nhưng kiểm sát chung dẫn đến việc giải quyết các vi phạm pháp luật một cách đơn phương từ phía Nhà nước. Trong quá trình kiểm sát chung, nếu phát hiện ra có vi phạm pháp luật (trừ vi phạm hình sự), người vi phạm không có một chốn công khai để biện minh cho mình. Điều này không chấp nhận được trong Nhà nước pháp quyền.Tóm lại, trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền, kiểm sát chung của Viện kiểm sát là không cần thiết. Bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát là cắt đi lý do tồn tại của Viện kiểm sát và do đó, đồng nghĩa với việc cần phải bỏ hệ thống Viện kiểm sát tồn tại độc lập như hiện nay.3. “Hậu” bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sátViệc bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát là đúng, nhưng những việc làm “hậu” bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát là chưa thực sự khoa học. Bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát không đồng nghĩa với việc bỏ chức năng kiểm soát việc tuân theo pháp luật của Nhà nước. Chức năng này không nên để ở Viện kiểm sát nhưng nó cần phải được bố trí một cách hợp lý ở một nơi khác trong cấu trúc nhà nước. Còn hoạt động giám sát việc tuân theo pháp luật cần phải được thực hiện hiệu quả bởi các cơ quan như các ủy ban của Quốc hội, các cơ quan thanh tra, điều tra của Chính phủ.Một thời gian sau khi Viện kiểm sát không còn đảm nhiệm chức năng kiểm sát văn bản, chức năng này đã được chuyển giao cho Bộ Tư pháp. Đây là một sự bố trí không hợp lý và chính điều này dẫn đến tình trạng văn bản pháp luật của địa phương ban hành trái với trung ương. Sự bất hợp lý nằm ở chỗ bố trí một quyền thuộc địa hạt tư pháp trong lĩnh vực hành pháp. Chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát ở Việt Nam trước đây có phần tương hợp với chức năng bảo hiến của các tòa án ở phương Tây. Điều này xuất phát từ một học lý rằng: kiểm sát, giám sát văn bản chính là quyền lực tư pháp của tòa án. Chức năng kiểm sát văn bản của tòa án được hình thành sớm nhất ở Mỹ năm 1803 sau phán quyết của Marsall đối với vụ án Mabury /Madison. Trong bản án này, Chánh án Marshall đã đưa ra một lời tuyên bố: “Thẩm quyền và nhiệm vụ minh bạch của ngành tư pháp là giải thích luật pháp. Toà án áp dụng luật vào những trường hợp riêng biệt nên phải minh giải pháp luật. Nếu hai luật chống nhau, toà án phải ấn định cách thi hành một luật. Nếu thông luật ngược với hiến luật, nếu cả thông luật và hiến luật cùng được áp dụng cho một trường hợp nhất định, Toà án phải phán quyết là nêu theo thông luật hay hiến luật. Đó là nhiệm vụ của tư pháp. Giả sử hiến pháp được kính trọng hơn thông luật của ngành lập pháp, thì hiến luật sẽ được áp dụng (7)’’.Nói cách khác, bản chất của tư pháp là xét xử. Để xét xử, tòa án phải áp dụng pháp luật. Trong việc áp dụng pháp luật, nếu có hai văn bản nghịch nhau (văn bản nọ trái với văn bản kia) cùng liên quan đến một vụ việc, nhiệm vụ của tòa án phải lựa chọn một trong hai. Khi lựa, chọn tòa án phải tôn trọng nguyên tắc: văn bản nào ở hệ cấp pháp lý cao hơn phải có ưu thế được lựa chọn: hiến pháp của nhân dân cao hơn luật của người đại biểu nhân dân (Quốc hội – lập pháp), luật phải cao hơn pháp quy (các văn bản do ngành hành pháp, cơ quan chính quyền địa phương ban hành…). Khi Tòa án lựa chọn văn bản ở hệ cấp pháp lý cao hơn, điều này đồng nghĩa với việc tuyên bố văn bản ở hệ cấp pháp lý thấp hơn không có hiệu lực. Chính điều này hình thành nên chức năng kiểm tra, giám sát văn bản của Tòa án. Nói ngược lại, kiểm tra văn bản thuộc địa hạt quyền tư pháp của Tòa án.Chuyển chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân sang cho Bộ Tư pháp có nghĩa là chức năng kiểm tra văn bản được bố trí trong ngành hành pháp. Điều này không phù hợp với lý thuyết của hiến pháp về các ngành quyền lực vốn được thừa nhận rộng rãi trên thế giới và cũng không phù hợp với thực tiễn. Thực tế, nhiều văn bản pháp quy bất hợp hiến, bất hợp pháp được ban hành nhưng chậm được phát hiện và xử lý. Vì Bộ Tư pháp không phải là cơ quan nằm ở vị trí tất yếu có thể đón nhận các văn bản bất hợp hiến, bất hợp pháp. Giả sử, một văn bản bất hợp hiến được ban hành, ví dụ một quyết định cấm bán hàng rong trong những tuyến phố nhất định của Uỷ ban nhân dân (UBND) một tỉnh X. Nếu văn bản này không gây thiệt hại gì, không ai nghi ngờ về tình hợp hiến của nó, điều này không cần phải kiểm tra. Việc kiểm tra văn bản chỉ được đặt ra khi có thiệt hại xảy ra và có người nghi ngờ thiệt hại đó là do văn bản đó bất hợp hiến. Chẳng hạn, đối với quyết định cấm bán hàng rong nói trên, có một công dân bán hàng rong nhận thấy nhiều gia đình nghèo bị hạn chế phương tiện mưu sinh do quyết định đó. Và sở dĩ họ bị hạn chế phương tiện mưu sinh là vì quyết định nói trên không tôn trọng quyền tự do kinh doanh của họ được bảo đảm trong điều 57 của Hiến pháp và đặt ra vấn đề tính tương hợp của Quyết định cấm bán hàng rong với điều 57 của Hiến pháp. Thực ra đây là một sự tranh chấp trong xã hội giữa UBND tỉnh X với công dân cho rằng, văn bản đó bất hợp hiến. Theo logic pháp lý thông thường, phải có một người thứ ba phân xử người công dân đúng hay UBND X đúng. Người thứ ba phải là người được trang bị thẩm quyền phân xử các tranh chấp trong xã hội, độc lập với cả hai bên, không phải là UBND, không phải là cơ quan hành pháp, mà là Tòa án. Nếu Tòa án cho rằng công dân đó đúng, quyết định cấm bán hang rong sẽ không có hiệu lực. Nếu Tòa án cho rằng UBND X đúng, công dân đó phải kiếm nghề khác để mưu sinh.Qua vụ việc giả thuyết này, chúng tôi muốn tái khẳng định rằng kiểm tra văn bản là chức năng tự nhiên của Tòa án. Vì vậy, trao chức năng này cho Bộ Tư pháp là không đúng “địa chỉ”. Do đó, cần phải chuyển cho tòa án thực hiện chức năng giám sát văn bản bằng việc chấp nhận cho tòa án quyền phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật, không kể đó là văn bản cá biệt hay văn bản quy phạm.Việc bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát không gây ra tình trạng “cát cứ địa phương” như một số người quan niệm, nếu chúng ta biết giám sát chính quyền địa phương một cách hợp lý bằng tòa án. Trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, Việt Nam đã và đang phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương, tạo sự năng động cho chính quyền địa phương. Sự giám sát địa phương bằng kiểm sát chung của Viện kiểm sát không thích hợp với điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Điều này có thể làm mất đi sự chủ động, sáng tạo của địa phương. Trong nền kinh tế thị trường, địa phương được hoạt động một cách sáng tạo trên cơ sở pháp luật và phạm vi đã được phân cấp. Nếu địa phương nhận thấy quyền lợi chính đáng của mình bị trung ương vi phạm, địa phương có quyền kiện ra Tòa án. Nếu địa phương vi phạm pháp luật, vi phạm ranh giới đã được phân cấp thì không phải bị xử lý đơn phương từ phía Viện kiểm sát theo cơ chế kiểm sát chung, mà phải được xử lý khách quan và công khai tại Tòa án. Do đó, nếu địa phương ban hành văn bản pháp luật bất hợp hiến, bất hợp pháp, điều này phải được xét xử tại tòa án. Như vậy sẽ dẫn đến hệ quả pháp lý: hoặc là tiếp tục duy trì hiệu lực của văn bản đó; hoặc là tuyên bố văn bản đó không có hiệu lực nếu bất hợp hiến, bất hợp pháp, và các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể bị xâm phạm do văn bản bất hợp hiến, bất hợp pháp, cần phải được khôi phục (8).4. Chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tốCông việc chính của Viện kiểm sát hiện nay không phải là kiểm sát mà là công tố. Nghị quyết số 49-NQ/TƯ của Bộ Chính trị đặt ra vấn đề chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố. Như vậy, Viện kiểm sát sẽ không còn là một hệ thống độc lập với Quốc hội, Chính phủ, Tòa án như hiện nay nữa mà phải chuyển về một trong ba ngành quyền lực kia. Công tố không phải là làm luật, không phải là giám sát tối cao nên không thể nằm trong Quốc hội. Công tố là buộc tội. Tòa án là xét xử. Người buộc tội và người phán xử trong một hệ thống thì công lý sẽ không được bảo đảm. Mô hình Công tố trong Tòa án không phù hợp với yêu cầu bảo đảm công lý và quyền con người. Chỉ còn khả năng công tố sẽ nằm trong ngành hành pháp – Chính phủ. Điều này xuất phát từ một nguyên lý học thuật rằng, công tố chính là một bộ phận của quyền hành pháp.Trong lý thuyết về hiến pháp, quyền hành pháp được hiểu là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Định nghĩa này nói lên hai bộ phận cấu thành của quyền hành pháp: hoạch định và điều hành. Ngành hành pháp (Chính phủ) trước tiên có nhiệm vụ hoạch định chính sách, chuyển chính sách đó thành các dự án luật rồi chuyển cho ngành lập pháp (Quốc hội) thông qua. Nếu ngành lập pháp thông qua, ngành hành pháp thực thi bộ phận thứ hai của quyền lực của mình: điều hành chính sách. Thực chất của bộ phận thứ hai này là Chính phủ điều hành việc thực thi các đạo luật trong cuộc sống. Để điều hành, Chính phủ có các công việc phải làm như: tổ chức bộ máy, nhân sự thực thi, chi tiết hóa chính sách (lập quy hướng dẫn thi hành luật), kiểm tra, giám sát việc thực thi chính sách. Chính phủ cũng phải có quá trình kiểm tra giám sát xem pháp luật, chính sách được thực thi như thế nào. Do đó, trong Chính phủ mới có các hoạt động như thanh tra, kiểm toán… Nếu như việc vi phạm pháp luật đến mức hình sự thì các hoạt động kiểm tra, giám sát của Chính phủ là điều tra, truy tố. Cơ quan thi hành pháp luật phải có quyền phát hiện chứng minh và đề nghị xử lý một hành vi vi phạm pháp luật. Do đó, công tố, tức đề nghị xử lý một hành vi vi phạm pháp luật được coi là tội phạm, thuộc chức năng của cơ quan hành pháp. Công tố đặt trong Chính phủ phù hợp với bản chất của quyền công tố cũng như bản chất của quyền hành pháp. Hành pháp là điều hành pháp luật trong cuộc sống. Thật vô lý nếu người điều hành pháp luật lại không có quyền đề nghị xử lý một người vi phạm pháp luật đến mức tội phạm. Không có quyền truy tố trong tay, ngành hành pháp khó có thể điều hành xã hội một cách trơn tru. Người điều hành pháp luật trong xã hội tất yếu phải có quyền đưa ra tòa một người vi phạm pháp luật (hình sự). Chính vì vậy, đa số các nước trên thế giới bố trí hoạt động công tố nằm trong cơ quan hành pháp: hoặc nằm trong Bộ Tư pháp như ở Mỹ, hoặc là môt Viện Công tố thuộc Chính phủ như một số nước Châu Âu.Việt Nam nên đi theo mô hình Viện Công tố là một cơ quan có tư cách như một bộ nằm trong Chính phủ. Một truyền thống tổ chức cơ quan công tố độc lập gần 50 năm khó có thể thích hợp với việc chuyển cả một hệ thống đó thành chỉ là một Văn phòng công tố trong Bộ Tư pháp. Mô hình của Châu Âu đem lại những kinh nghiệm hữu ích cho Việt Nam bởi hệ thống pháp luật của Châu Âu có nhiều điểm tương thích với Việt Nam.Cụ thể, Viện công tố sẽ được tổ chức căn cứ theo cấp xét xử của Tòa án trong tương lai chứ không căn cứ vào đơn vị hành chính như hiện nay. Viện trưởng Viện công tố trung ương được cử ra như cách thức cử ra một Bộ trưởng: do Thủ tướng giới thiệu trong cùng danh sách với các Bộ trưởng để Quốc hội phê chuẩn, sau đó Chủ tịch nước ra quyết định công bố. Các công tố viên của Viện công tố trung ương do Thủ tướng bổ nhiệm theo sự giới thiệu của Viện trưởng; nhân sự của Viện Công tố các cấp dưới trung ương do Viện trưởng Viện Công tố trung ương bổ nhiệm.Để bảo đảm sự liên tục và sự chỉ đạo của cơ quan công tố đối với cơ quan điều tra, cơ quan điều tra nên được thành lập là một hệ thống dọc nằm trong Cơ quan công tố, đặt dưới sự chỉ đạo của cơ quan công tố. Điều này sẽ tránh được tình trạng, cơ quan điều tra yêu cầu truy tố về Tội “cố ý gây thương tích”; Cơ quan công tố lại nhận thấy có dấu hiệu của Tội “giết người”. Người thiệt thòi trong cuộc mâu thuẫn này không ai khác hơn là người dân bị tình nghi phạm tội. Sự kết nối giữa Cơ quan điều tra và công tố trong cùng một hệ thống sẽ tránh được tình trạnh án tồn đọng, án kéo dài, thời hạn tạm giam quá lâu, ảnh hưởng đến quyền lợi của bị can. Cơ quan thi hành án cũng nên nằm trong Viện công tố. Điều này bảo đảm được tính thống nhất của quá trình điều tra, truy tố và thi hành án.Nếu chuyển Viện Kiểm sát thành Viện Công tố, Cơ quan điều tra và Cơ quan thi hành án nằm trong Viện Công tố, thì đương nhiên hoạt động điều tra và hoạt động thi hành án chịu sự giám sát của cơ quan công tố. Còn việc giám sát xét xử của cơ quan công tố là không cần thiết. Pháp quyền yêu cầu tòa án phải độc lập xét xử trên cơ sở của pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp. Có người viện dẫn đến nguyên tắc thống nhất quyền lực để yêu cầu Tòa án cũng phải chịu sự giám sát để bảo đảm quyền lực thống nhất. Như đã nói, vấn đề quyền lực nhà nước có thống nhất hay không chủ yếu liên quan đến việc thiết kế mối tương quan giữa Chính phủ và Quốc hội, không liên quan nhiều đến Tòa án. Việc tòa án độc lập xét xử không ảnh hưởng gì đến tính thống nhất của quyền lực bởi tòa án không phải là một định chế chính trị, mà là một định chế tư pháp. Với tư cách là một định chế tư pháp, tòa án giải quyết các tranh chấp phát sinh trong xã hội chứ không đưa ra các chính sách chính trị ảnh hưởng đến sự vận hành vĩ mô của quốc gia. Do đó, sự độc lập xét xử không ảnh hưởng đến tính thống nhất của cấu trúc quyền lực.Lại có người cho rằng, vì tòa án hoạt động còn nhiều hạn chế, còn vi phạm pháp luật tố tụng, còn án oan, sai nên phải có sự giám sát xét xử từ phía cơ quan công tố. Bản thân Tòa án đã có cơ chế tự kiểm tra: phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Nếu Tòa án vi phạm pháp luật, người giám sát tòa án chính là những người tham gia tố tụng như các luật sư, bị cáo… Họ sẽ yêu cầu xem xét lại vụ án. Tòa án cấp trên cũng có quyền kháng nghị nếu Tòa án cấp dưới xử sai pháp luật. Hơn nữa, nếu Tòa án yếu kém thì phải đổi mới chính bản thân hệ thống tòa án chứ không phải vì vậy mà cần đến một cơ quan bên ngoài Tòa án để giám sát hoạt động xét xử của tòa án. Việc đổi mới chính bản thân hệ thống tòa án có nhiều nội dung, nhưng quan trọng nhất là đổi mới đội ngũ Thẩm phán. Thẩm phán là người giải quyết các tranh chấp trong xã hội nên phải là người vừa am hiểu pháp luật, vừa am hiểu về các tranh chấp trong xã hội và bản thân xã hội. Do đó, Thẩm phán nên được tuyển chọn từ đội ngũ Luật sư thay vì từ đội ngũ thư ký tòa án như hiện nay.Chú thích:(1) Cụ thể, xem tác phẩm “Nội chiến ở Pháp” của C. Mác in trong Mác và Ăng -ghen, Tuyển tập, tập IV. Nxb. Sự thật, H, 1982, tr. 57-130; tác phẩm “Nhà nước và cách mạng” của Lênin in Trong Lênin, Toàn tập, tập 33, Nxb. Tiến bộ Mat -xcơ-va. 1976.(2) Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà nội. Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật. Nxb. Đại học quốc gia Hà nội, H, 2001, tr. 354.(3) Nguyễn Thái Phúc. Một số ý kiến về nghiên cứu chuyển đổi Viện kiểm sát thành Viện công tố trong bối cảnh Cải cách tư pháp ở nước ta. Tài liệu Hội thảo “Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp” do Viện kiểm sát nhân dân tối cao và UNDP, Dự án VIE /02/05 tổ chức, ngày 4-5/9/2008, tr. 17.(4) Đối tượng kiểm sát chung của Viện Kiểm sát là từ Bộ trở xuống.(5) Nói chung, tư pháp chỉ giải quyết những sự vụ, không có vai trò hoạch định chính sách, nên không phải là một định chế chính trị. Do đó, vấn đề thống nhất quyền lực không liên quan nhiều đến cơ quan này.(6) Lênin Toàn tập 33, Nxb. Tiến bộ, Mát -xcơ-va, 1976, tr. 57.(7) K.C. Wheare. Mordern constitutions. Oxford Uniersity Press, London, 1962.(8) Sự kiểm sát văn bản của Bộ tư pháp không thể dẫn đến những hậu quả pháp lý này.