Chuyên đề Thực trạng và giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước Hai Bà Trưng – Hà Nội

CHƯƠNG I: CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về công tác chi ngân sách nhà nước qua KBNN 1.1.1. Bản chất kinh tế và vai trò của NSNN - Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đă được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đồng thời NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nước phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia để điều chỉnh vĩ mô đối với đời sống kinh tế - xã hội, bảo đảm an toàn xã hội, an ninh quốc gia. - Quỹ ngân sách nhà nước Quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp.Quỹ ngân sách nhà nước được quản lý tại Kho bạc Nhà nước - Bản chất kinh tế của NSNN Là quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà nước và các tác nhân của nền kinh tế trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực, phân phối và phân phối lại thu nhập mới sáng tạo ra. Xét về mặt hình thức, Ngân sách nhà nước là một bảng cân đối giữa thu nhập và chi tiêu của Nhà nước trong một năm tài khoá. Về bản chất, Ngân sách nhà nước là tập hợp những quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. - Vai trò của NSNN NSNN là một khâu then chốt trong hệ thống Tài chính. Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, duy trì quyền lực nhà nước. Trong giai đoạn hiện nay, NSNN đóng vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Trong quan hệ giữa Nhà nước và Ngân sách thì Nhà nước là chủ thể thường xuyên, chủ thể quyền lực. Nhà nước tập trung Ngân sách, coi Ngân sách là công cụ kinh tế quan trọng để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội và thị trường. Ngân sách kích thích sản xuất kinh doanh, cạnh tranh hợp pháp, chống độc quyền thông qua các công cụ về thuế và cho ra đời các doanh nghiệp nhà nước. NSNN cung cấp nguồn kinh phí để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, các ngành kinh tế then chốt, tạo môi trường cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế phát triển; đầu tư để chống ô nhiễm môi trường; tài trợ cho các hoạt động xã hội, chống lạm phát. Như vậy, vai trò của NSNN là rất quan trọng, dù trực tiếp hay gián tiếp NSNN vẫn chiếm một vị trí chủ đạo trong điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, khắc phục những khuyết tật mang trong mình cơ chế thị trường. 1.1.2.Chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước 1.1.2.1 Đặc điểm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ Tài chính – Tiền tệ được hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nước. Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình sử dụng các quỹ tài chính này. Chi NSNN là các khoản cấp phát, thanh toán từ quỹ NSNN cho các cơ quan, đơn vị và cá nhân có tính không hoàn lại. Quy mô của chi NSNN phụ thuộc vào quy mô các khoản thu của NSNN và những nhiệm vụ chi mà nhà nước cần phải thực hiện Chi NSNN gắn chặt với bộ máy quản lý nhà nước và việc triển khai thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà nhà nước phải đảm nhận. Chi NSNN là một quá trình liên tục, gắn bó mật thiết với sự tồn tại và phát triển của nền kinh tế và đời sống xã hội, việc xây dựng dự toán và quyết toán chi NSNN được thực hiện theo đúng niên độ. Cuối năm ngân sách có số kết dư để chuyển sang năm sau, nếu có thâm hụt, phải xác định rõ nguồn bù đắp và sẽ được xử lý vào năm ngân sách tiếp theo. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, là chủ thể duy nhất có quyền quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN; quyết định tổng dự toán và tổng quyết toán NSNN; quyết định bổ sung, điều chỉnh chi NSNN giữa các nhiệm kì, kể cả tổng mức chi đối với những công trình lớn, đặc biệt quan trọng của quốc gia. Chi NSNN được phân cấp cho chính quyền địa phương quản lý và điều hành. Ở Trung Ương do Chính Phủ trực tiếp quản lý, ở các cấp chính quyền địa phương do Uỷ Ban Nhân Dân quản lý dưới sự giám sát của Hội Đồng Nhân Dân Việc bố trí các khoản chi NSNN thường được xem xét đến tính hiệu quả ở tầm vĩ mô, có tính đến lợi ích quốc gia, các vùng lãnh thổ, các khu vực, các địa phương trên cơ sở thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và nâng cao đời sống nhân dân đã được Quốc Hội và Hội Đồng Nhân Dân các cấp thông qua. Các khoản chi NSNN nói chung thường không mang tính bồi hoàn trực tiếp; ngoại trừ một số khoản chi NSNN cho vay hỗ trợ, ưu đãi thông qua tổ chức tín dụng đặc biệt của Nhà nước mang tính đặc thù của mỗi quốc gia trong từng thời kì nhất định. Các khoản chi NSNN gắn liền với các phạm trù kinh tế như đầu tư phát triển, lợi nhuận, tiền lương, viện trợ... và thường chịu sự tác động trực tiếp của các phạm trù giá trị như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền tệ, tín dụng... 1.1.2.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN vào các nhóm, các loại chi khác nhau theo những tiêu chí nhất định. - Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển - Theo tính chất các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi cho Y tế; chi cho Giáo dục; chi Phúc lợi; chi quản lý Nhà nước; chi đầu tư Kinh tế... - Theo chức năng của Nhà nước: Chi NSNN được chia thành chi nghiệp vụ và chi phát triển - Theo tính chất pháp lý: Chi NSNN được chia thành các khoản chi theo luật định; các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh. - Theo yếu tố các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên và chi khác. Trong đó: Chi đầu tư phát triển bao gồm các khoản chi về: đầu tư, xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; bổ sung dự trữ của Nhà nước; đầu tư phát triển các chương trình mục tiêu Quốc gia, dự án Nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật. Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi về: các hoạt động sự nghiệp, giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, văn học, nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; các sự nghiệp xã hội khác; các hoạt động sự nghiệp về kinh tế, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt đông của các cơ quan Nhà nước; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam, Uỷ Ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh Niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam...; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội, trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật; trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay. 1.1.2.3. Khái niệm, đối tượng, mục tiêu quản lý chi ngân sách nhà nước. Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chính sách của Đảng và luật pháp của nhà nước trong quản lý kinh tế, đồng thời sử dụng các công cụ và phương pháp quản lý nhằm tác động đến quá trình sử dụng các nguồn vốn của NSNN để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do nhà nước đảm nhiệm một cách có hiệu quả nhất. Đối tượng quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của nhà nước đã được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước và được cấp phát, thanh toán để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Cơ sở để quản lý chi NSNN là cơ chế quản lý kinh tế tài chính và hệ thống Luật pháp hiện hành. Quản lý chi ngân sách là một phạm trù kinh tế tổng hợp; đồng thời, đó là trách nhiệm của tất cả các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. Mục tiêu cơ bản của quản lý chi NSNN là không để nguồn vốn của nhà nước bị thất thoát, lãng phí hoặc sử dụng sai mục đích; cần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn, giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể sử dụng vốn NSNN. 1.1.2.4. Quy trình quản lý chi ngân sách nhà nước Quy trình quản lý chi NSNN gồm có 3 bước - Bước 1: Lập dự toán chi NSNN, phân bổ dự toán và thông báo dự toán chi NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách. - Bước 2 là quá trình chấp hành ngân sách, bao gồm các công việc: Bố trí kinh phí và cấp phát, thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách; thực hiện việc kiểm soát mọi khoản chi của NSNN bảo đảm phải có trong dự toán ngân sách được duyệt và phải đúng đối tượng quy định. - Bước 3 là quyết toán chi ngân sách, bao gồm các công việc: Tổng hợp, phân tích và đánh giá việc sử dụng các khoản chi của ngân sách, thấy được bức tranh toàn cảnh về các hoạt động kinh tế - xã hội của nhà nước trong năm ngân sách. 1.1.2.5. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý chi NSNN phải tuân thủ những nguyên tắc xuyên suốt trong chu trình chi NSNN, từ khâu lập dự toán đến khâu chấp hành và quyết toán chi NSNN, cụ thể là: - Đối với khâu lập dự toán NSNN: Dự toán NSNN cần được xây dựng một cách khoa học, dựa trên các căn cứ khách quan như chiến lược, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước; hệ thống các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi hiện hành; kết quả phân tích việc chấp hành chi của các năm trước; từ đó lập nên dự toán chi NSNN cho năm tiếp theo. Việc xây dựng dự toán phải đảm bảo đúng trình tự và thời gian như đã được quy định. Chất lượng dự toán phải đảm bảo tính chi tiết theo mục lục ngân sách nhà nước hiện hành, sát với nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng. - Đối với khâu chấp hành chi NSNN NSNN phải đảm bảo đáp ứng kịp thời mọi nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách theo dự toán đã được duyệt. Mọi khoản chi NSNN được KBNN thanh toán trực tiếp cho chủ nợ thực sự của Chính phủ, là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ. Mọi khoản chi NSNN phải được KBNN kiểm soát trước khi thanh toán, chi trả. Phân định rạch ròi ranh giới trách nhiện của người chuẩn chi - thủ trưởng đơn vụ với KBNN - với tư cách là kế toán của Chính phủ. - Đối với khâu quyết toán NSNN Cần đảm bảo phản ánh trung thực, đầy đủ, chính xác mọi khoản chi theo mục lục NSNN. Quyết toán NSNN phải đúng theo trình tự, thủ tục và thời gian theo Luật định. Quyết toán NSNN cần đảm bảo đã được kiểm toán trước khi trình Quốc hội phê chuẩn. 1.1.2.6. Điều kiện cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước. Các khoản chi NSNN trước khi được cấp phát, thanh toán phải đảm bảo các điều kiện sau đây: - Đã có trong dự toán chi NSNN hàng năm. Dự toán chi NSNN của các đơn vị phải phản ánh đầy đủ các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan có thẩm quyền ban hành. - Dự toán chi phải theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Định mức, tiêu chuẩn chi do cơ quan chức năng có thẩm quyền ban hành chính là căn cứ quan trọng để lập dự toán chi NSNN hàng năm và là căn cứ để KBNN kiểm soát khi cấp phát thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách. Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền ban hành là căn cứ quan trọng để KBNN kiểm soát khi cấp phát thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách. Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, KBNN căn cứ vào dự toán được cơ quan cấp trên trực tiếp của đơn vị sử dụng ngân sách phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát. - Các khoản chi phải được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi. Trong quản lý và điều hành ngân sách, chuẩn chi là sự cho phép, đồng ý chi. Thẩm quyền chuẩn chi là của người đứng đầu cơ quan, đơn vị, đồng thời là chủ tài khoản, đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. - Các khoản chi phải có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ. Mỗi khoản chi đều phải lập theo mẫu chứng từ quy định và được cấp trên có thẩm quyền phê duyệt. 1.2. Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN 1.2.1.Kiểm soát chi NSNN Kiểm soát chi NSNN là quá trình những cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN được đặt ra đối với mọi quốc gia, dù đó là quốc gia phát triển hay đang phát triển. Kiểm soát chi NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN diễn ra theo các khâu của quy trình NSNN, từ lập dự toán, chấp hành dự toán được duyệt đến quyết toán NSNN nhằm đảm bảo mỗi khoản chi NSNN đều được dự toán từ trước, được thực hiện đúng theo dự toán được duyệt, đúng theo tiêu chuẩn định mức, tiêu chuẩn được duyệt và đem lại hiệu quả về kinh tế - xã hội. Trong những năm vừa qua, nhờ việc thực hiện hiểu quả những đổi mới trong đường lối, nền kinh tế đã có những biến chuyển thuận lợi tạo ra nguồn thu nhập ngày càng tăng cho NSNN,óp phần giải quyết nhiều vấn đề cấp bách trong phát triển kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Nguồn thu NSNN ngày càng tăng kể cả ở khu vực quốc doanh và ngoài quốc doanh. Mỗi năm nguồn thu cho NSNN đều có xu hướng tăng lên. Tuy vậy, sự mất cân đối trong thu – chi NSNN chưa bao giờ được khắc phục mà còn có xu hướng gia tăng. Điều này do nhiều nguyên nhân nhưng cơ bản là do cơ chế kiểm soát chi NSNN của ta còn lỏng lẻo, nhiều bất hợp lý, gây nên tình trạng sử dụng NSNN lãng phí, thất thoát nhiều. Tiến trình gia nhập WTO có tác động mạnh mẽ đến việc đổi mới chính sách chi NSNN. Cho dù việc đổi mới chính sách chi NSNN là yêu cầu luôn được đặt ra trước mắt nhưng tiến trình này đã thúc đẩy quá trình đổi mới diễn ra nhanh và mạnh hơn, bước đầu tạo nên những chuyển động tích cực và yêu cầu kiểm soát chi NSNN cũng đòi hỏi phải có một cơ chế hoàn chỉnh phù hợp với sự phát triển chung. 1.2.2. Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN 1.2.2.1 Sự cần thiết của việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN Kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN là việc KBNN thông qua các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN, đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng luật, đúng nguyên tắc cấp phát, thanh toán và có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật. Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bới những lý do sau đây: - Từ yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của ngân sách nhà nước bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp lãnh đạo, các ngành của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát; đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính. - Từ những hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì thế, nó không thể bao quát được hết tất cả những hiện tượng nẩy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Cũng chính từ đó, cơ quan Tài chính và KBNN thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi NSNN. Như vậy, cấp phát chi NSNN đối với cơ quan Tài chính chỉ mang tính chất phân bổ ngân sách, còn đối với KBNN thực chất chỉ là xuất quỹ NSNN. Việc chi trả trực tiếp trên thực tế là chưa thực hiện được đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chưa phát huy hết vai trò kiểm ra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với các biến động và phát triển của hoạt động chi NSNN; trong đó, một số nhân tố quan trọng như hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để có thể thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản, một lĩnh vực phức tạp, không chỉ tốn nhiều tiền mà còn liên quan đến yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, tạo môi trường tham nhũng cho những kẻ thoái hoá biến chất. Mặt khác, công tác kế toán, quyết toán cũng chưa được thực hiện một cách nghiêm tức; từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã lợi dụng, khai thác những kẽ hở của cơ chế quản lý đó để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn. - Từ ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan... Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải có một tổ chức thứ ba có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với các khoản chi của đơn vị bảo đảm có trong dự toán được duyệt; đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn được duyệt; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định …; có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của NSNN được tiết kiệm và có hiệu quả. - Xuất phát từ tính đặc thù của các khoản chi NSNN: các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi NSNN là một ưu thế vô cùng to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít những khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện. - Từ yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới: theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và những khuyến nghị của tổ chức tài chính quốc tế; việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, kiên quyết không chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý tài chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của nhà nước. Vì những yêu cầu cấp thiết được đặt ra như trên, việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN cần phải diễn ra và nên được quan tâm đúng mức để quá trình ấy thực hiện được một cách triệt để những mục tiêu đề ra. 1.2.2.2 Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Công tác kiểm soát chi NSNN đối với cơ quan quản lý tài chính nhà nước nói chung và trực tiếp là cơ quan Tài chính và KBNN nói riêng cần phải đáp ứng được một số nhu cầu sau đây: - Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN cần làm cho các hoạt động của tài chính nhà nước đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động kinh tế xã hội, không để cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Do đó, chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải quy định rõ ràng điều kiện và trình tự cấp phát và thanh toán theo hướng: khi cấp phát kinh phí, cơ quan tài chính phải căn cứ dự toán NSNN năm đã được duyệt và khả năng ngân sách từng quý, đồng thời xem xét bố trí mức chi hàng quý cho từng đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện. Trên phương diện thanh toán, phải bảo đảm mọi khoản chi của NSNN được chi trả trực tiếp cho các đơn vị, đối tượng thực sự là chủ nợ của quốc gia trên cơ sở dự toán được duyệt. Trong quá trình sử dụng NSNN phải được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước quy định. - Công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn bao gồm lập dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và thông báo kinh phí, cấp phát thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách, kế toán và quyết toán NSNN; đồng thời nó liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương. Do đó, kiểm soát chi NSNN cần phải được tiến hành một cách thận trọng, thực hiện dần từng bước, sau mỗi bước cần đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục kiểm soát chi cho phù hợp với tình hình thực tế; có như vậy, công tác kiểm soát chi NSNN mới có tác dụng trong việc bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính. Mặt khác, công tác kiểm soát chi NSNN cần phải tôn trọng những thực tế khách quan, không nên quá máy móc, khắt khe, gây ra những ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí từ nguồn NSNN. - Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải gọn nhẹ theo hướng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tục hành chính sao cho đạt hiệu quả chính xác cao nhưng không gây phiền hà, tốn nhiều thời gian và kinh phí; đồng thời, cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính nhà nước, đặc biệt là thủ trưởng cơ quan trực tiếp sử dụng kinh phí, thông tin, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình kiểm soát chi NSNN. - Kiểm soát chi NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời, phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách khuyến khích đầu tư, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi... 1.2.2.3. Nội dung kiểm soát chi NSNN qua KBNN Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN phù hợp với chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN Nội dung kiểm soát chi NSNN của KBNN bao gồm: - Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN. - Kiểm tra tính hợp lệ về con dấu và chữ ký của thủ trưởng và kế toán của đơn vị sử dụng NSNN. - Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm: + Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao, trừ trường hợp: dự toán ngân sách và phân bổ dự toán ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền quyết định, cơ quan tài chính và KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi: chi lương và các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và công tác phí; một số khoản chi cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của bộ máy, trừ các khoản mua sắm trang thiết bị, sửa chữa; chi cho các dự án chuyển tiế