Báo cáo rà soát, phân tích, đánh giá văn bản pháp lệnh dân số và khuyến nghị cho dự án luật dân số

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KTQD VIỆN DÂN SỐ VÀ CÁC VẤN ĐỀ XÃ HỘI RÀ SOÁT, PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN PHÁP LỆNH DÂN SỐ VÀ KHUYẾN NGHỊ CHO DỰ ÁN LUẬT DÂN SỐ HÀ NỘI, 24/9/2013 TÓM TẮT BÁO CÁO NỘI DUNG BÁO CÁO: 1. GIỚI THIỆU 2. NHỮNG ĐIỂM MẠNH CỦA VĂN BẢN PLDS 3. HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS 4. KHUYẾN NGHỊ 1. GIỚI THIỆU 1.1 LÝ DO - Đã 10 năm thi hành PLDS, cần xem xét đánh giá PL đi vào cuộc sống như thế nào? Kết quả ra sao? Nguyên nhân của thành tựu và hạn chế? Bài học? - Chúng ta đang trong thời điểm cần thay đổi luật pháp và chính sách về dân số, vì các điều kiện kinh tế, xã hội, kỹ thuật, pháp luật, dân số, y học, hội nhập quốc tế, năm 2013 đã rất khác 1961- 1993-2003. - Nghị quyết số 20/2011/QH13 ngày 28/11/2011 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII quy định dự án Luật Dân số thuộc Chương trình chuẩn bị, Bộ Y tế dự kiến trình Chính phủ để trình Quốc hội năm 2014. - Bối cảnh thực tế và yêu cầu quản lý nói trên cho thấy cần tiến hành “Đánh giá tình hình thực hiện Pháp lệnh Dân số và khuyến nghị cho dự án Luật Dân số”. - Kết quả thực hiện PLDS không chỉ phụ thuộc vào việc tổ chức triển khai thực hiện như thế nào mà còn chịu ảnh hưởng rất lớn vào chính Văn bản PLDS. Vì vậy, cần rà soát, phân tích đánh giá chính văn bản này về tính khả thi, tính tương thích với đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật trong nước cũng như các cam kết quốc tế. 1. GIỚI THIỆU 1.2 MỤC TIÊU (1) Phát hiện những điểm mạnh và điểm yếu của PLDS (2) Rút ra bài học từ việc xây dựng PLDS. (3) Đề xuất các khuyến nghị cho việc xây dựng Luật Dân số. 2. NHỮNG ĐIỂM MẠNH CỦA VĂN BẢN PLDS 2.1 Lần đầu tiên đặt vấn đề điều chỉnh một cách toàn diện và hệ thống các hành vi dân số, công tác dân số bằng Luật pháp. Phạm vi điều chỉnh của PLDS bao gồm: Quy mô, cơ cấu, phân bố, chất lượng, công tác dân số và quản lý nhà nước về dân số trong một Văn bản pháp luật. Điều này đã mở rộng tư duy, làm cho tư duy đầy đủ hơn, rõ ràng hơn và hệ thống hơn về nội hàm của thuật ngữ “dân số”, đặc biệt là cơ cấu và chất lượng dân số. 2. NHỮNG ĐIỂM MẠNH CỦA VĂN BẢN PLDS 2.2 Gợi mở cho việc xây dựng hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh hành vi dân số từ Trung ương đến các địa phương. • Sau khi PLDS ra đời đã có 23 Luật và Dự luật có những nội dung gần gũi với PLDS được công bố. •Triển khai PLDS, Chính phủ đã ban hành 06 NĐ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của PLDS. •Dựa trên cơ sở Pháp lệnh và các Nghị định trên, các Bộ có Thông tư hướng dẫn, HĐND, UBND các địa phương đã ban hành các văn bản triển khai PLDS. 2. NHỮNG ĐIỂM MẠNH CỦA VĂN BẢN PLDS 2.3. Nhạy bén điều chỉnh những hành vi dân số mới PLDS đã đặt vấn đề điều chỉnh các hành vi liên quan đến một số vấn đề, như: Mất cân bằng giới tính khi sinh, chất lượng dân số, già hóa dân số, đăng ký dân số và hệ cơ sở dữ liệu quốc gia về dân số, lồng ghép biến dân số vào các kế hoạch phát triển, Đó là những vấn đề dân số mới ở Việt Nam vào thời điểm 2003, thậm chí muộn hơn nhưng đã và đang trở nên phổ biến, được xã hội quan tâm hiện nay. 2. NHỮNG ĐIỂM MẠNH CỦA VĂN BẢN PLDS 2.4 Quy định quyền và nghĩa vụ của Nhà nước, đoàn thể xã hội, công dân đối với công tác dân số. Chủ thể Quy mô Cơ cấu Phân bố Chất lượng QLNN về DS Công dân - Quyền KHHGĐ .... - Nghĩa vụ không lựa chọn giới tính thai nhi.... - Quyền tự do cư trú theo quy định của pháp luật... Được cung cấp thông tin, .... Nghĩa vụ đăng ký dân số.... Nhà nước - Quản lý nhà nước dịch vụ KHHGĐ .... - Giám sát, xử lý việc lựa chọn giới tính thai nhi .... Lập kế hoạch, quy hoạch phân bố dân cư .... - NN thực hiện CS nâng cao CLDS Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư Tổ chức xã hội - Quyền cung cấp dịch vụ KHHGĐ - Quyền cung cấp dịch vụ cho NCT.. - Được tạo điều kiện nhà ở - Có trách nhiệm TT - Quyền khai thác cơ sở dữ liệu 3. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS. 3.1 TÍNH KHẢ THI THẤP Tính khả thi của PLDS thấp là do: (1) Phạm vi điều chỉnh rộng và đôi chỗ chưa nhất quán. - Khoản 1, Điều 1 PLDS xác định 6 vấn đề sẽ được điều chỉnh (Quy mô; cơ cấu; phân bố; chất lượng dân số; các biện pháp của công tác dân số; QLNN về dân số) - Mỗi vấn đề lại có nhiều nội dung. Chẳng hạn, “Chất lượng dân số là sự phản ánh các đặc trưng về thể chất, trí tuệ và tinh thần của toàn bộ dân số” (Khoản 6, điều 2). Vì vậy, PLDS mang nặng tính chất “Luật ống, luật khung” 3. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS 3.1 TÍNH KHẢ THI THẤP (2) Sử dụng những thuật ngữ định hướng nhưng khó định lượng, không giải thích, dẫn đến khó thực hiện. - Trong PLDS 2003 có 17 hành vi được quy định phải “phù hợp” và 7 hành vi quy định phải “hợp lý”, 01 hành vi quy định phải “cân đối” nhưng thế nào là “phù hợp”, “cân đối” hay “hợp lý” lại không được đinh nghĩa. Điều này cũng làm cho PLDS thêm nặng tính “Luật ống, luật khung”. 3.HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS 3.1 TÍNH KHẢ THI THẤP (3) Một số khoản mục của PLDS và Nghị định hướng dẫn thiếu thống nhất . - Khoản 1, Điều 7 của PLDS : “Nghiêm cấm các hành vi cản trở, cưỡng bức thực hiện KHHGĐ”. - Nhưng khoản 3, Điều 17, Nghị định 104 quy định: “Mỗi cặp vợ chồng và cá nhân có nghĩa vụ: a) Thực hiện quy mô gia đình ít con - có 1 hoặc 2 hai con, b) Sử dụng BPTT, thực hiện KHHGĐ. 3. HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS 3.1 TÍNH KHẢ THI THẤP (4) Nhiều quy định tác động đến hành vi dân số không trực tiếp mà mang tính gián tiếp, thông qua quá trình phát triển. Do vậy, tính hiệu lực chưa cao. Quy định pháp luật Hành vi dân số Phát triển Nhiều khoản điều chỉnh hành vi dân số thông qua phát triển, như: Khoản 1, điều 8; Khoản 2, điều 13; Khoản 2 và 3, điều 14; Khoản1, điều 15; Khoản 1, điều 16; Khoản 1 và 2, điều 17; Khoản 1 và 4, điều 21; Khoản 1, điều 22; Khoản 3, điều 24; CHÍNH SÁCH DÂN SỐ CỦA ĐẢNG PHÁP LỆNH DÂN SỐ Chính sách dân số nhằm chủ động kiểm soát quy mô và tăng chất lượng dân số phù hợp với những yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội (Nghị quyết ĐH IX, năm 2001) Nhà nước thực hiện chính sách phát triển KT-XH, khoa học - kỹ thuật, đào tạo ngành nghề, sử dụng lao động phù hợp với giới tính, độ tuổi, dân tộc và sự phát triển KT-XH ở từng địa phương”. (Khoản 2, Điều 14) 3. HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS 3.2 CHƯA TƯƠNG THÍCH Một vài điểm của PLDS chưa tương thích với chính sách, pháp luật trong nước và các cam kết quốc tế. LUẬT TRONG NƢỚC VÀ CÔNG ƢỚC QUỐC TẾ PHÁP LỆNH SỬA ĐỔI ĐIỀU 10 CỦA PHÁP LỆNH DÂN SỐ (2008) Mỗi cặp vợ chồng chỉ nên có từ một đến hai con. Điều 43, Luật bảo vệ SKND 1989 Điều 1. Sửa đổi Điều 10 của Pháp lệnh dân số năm 2003 như sau: “Điều 10. Quyền và nghĩa vụ của mỗi cặp vợ chồng, cá nhân trong việc thực hiện cuộc vận động dân số và kế hoạch hóa gia đình, chăm sóc sức khỏe sinh sản: 1... 2. Sinh một hoặc hai con, trừ trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định; Công ước về “xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ” (ký ngày 29-7-1980, phê chuẩn 19-3-1982). “Chương trình hành động của Hội nghị quốc tế về dân số và phát triển”, ( ICPD, Cai rô, 1994). VN.pdf 3. HẠN CHẾ CỦA VĂN BẢN PLDS 3.3. Pháp lệnh Dân số Chưa điều chỉnh những vấn đề mới nảy sinh và có khả năng phổ biến trong tương lai. (1) KHHGĐ trong điều kiện mức sinh thay thế và có sự khác biệt giữa các vùng (2) Mua/bán, hiến tặng, lưu trữ trứng, tinh trùng và phôi (3) Mang thai hộ và mang thai thuê. (4) Lựa chọn ngày, giờ sinh con (5) Đa thai khi thụ tinh trong ống nghiệm (6) Sinh sản của người có nguy cơ cao (7) Sàng lọc trước sinh và sơ sinh (8) Chuyển đổi giới tính (9) Cho phép lựa chọn “cái chết êm ái” 4. BÀI HỌC KINH NGHIỆM VÀ KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆC XÂY DỰNG LUẬT DÂN SỐ 4.1. Về nguyên tắc xây dựng Luật Dân số “Luật ống, luật khung” khó đi vào cuộc sống, chậm đi vào cuộc sống, hiệu lực không cao. Khuyến nghị 1: Xây dựng các điều luật cụ thể, tránh tình trạng “Luật ống, luật khung” 4. KHUYẾN NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT DÂN SỐ 4.2 Về phạm vi điều chỉnh của Luật Để đề xuất phạm vi điều chỉnh mới, xuất phát từ những luận cứ sau: (1) Nếu phát triển PLDS lên thành Luật dân số và phạm vi điều chỉnh của LDS vẫn là: Quy mô, cơ cấu, phân bố và chất lượng dân số,sẽ phải xử lý mối quan hệ với các Luật (ban hành sau PLDS) đã đề cập từng nội dung nói trên. Thí dụ: Về cơ cấu dân số có Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (2004); (3) Luật Giáo dục (2005); (4) Luật Thanh niên (2005); Luật Lao động (2012); Luật người cao tuổi (2009); Luật Bình đẳng giới (2006); Về phân bố dân cư có Luật cư trú (2006), (2) Nghị quyết Trung ương 4, khóa VII về chính sách DS- KHHGĐ, Chiến lược DS-KHHGĐ, Chương trình mục tiêu DS-KHHGĐ thành công do chỉ tập trung can thiệp quy mô dân số thông qua KHHGĐ (3) Phân tích “khoảng trống luật pháp” và nhu cầu nâng cao cơ sở pháp luật cho quá trình sinh sản, cùng với việc xác định sinh sản là cái “gốc” tác động đến quy mô, cơ cấu, phân bố và chất lượng dân số: Khuyến nghị 2: Phạm vi điều chỉnh của Luật Dân số là quá trình sinh sản - KHHGĐ. Giai đoạn STT Nội dung luật cần điều chỉnh 1. CHUẨN BỊ MANG THAI 1.1 Vấn đề sinh sản của Nhóm công dân bình thường và nhóm có nguy cơ cao về di truyền xấu 1.2 Hiến, tặng, lưu trữ tinh trùng, trứng, phôi 1.3 Mua, bán tinh trùng, trứng, phôi 1.4 - Tư vấn, dịch vụ, lựa chọn giới tính thai nhi. - Thông báo giới tính thai nhi 2. MANG THAI 2.1 Mang thai hộ 2.2 Mang thai thuê 2.3 Sàng lọc trước sinh 4.3 Nội dung điều chỉnh của Luật Khuyến nghị 3: Dựa theo từng giai đoạn trong quá trình sinh sản để xác định 18 nội dung điều chỉnh, cụ thể như ở Bảng dưới đây: 3. KHÔNG MANG THAI 3.1 KHHGĐ 3.2 Phá thai 3.3 Vô sinh 4. SINH CON 4.1 Số con của cặp vợ chồng và cá nhân 4.2 Khoảng cách giữa các lần sinh 4.3 Hỗ trợ sinh đẻ 5. SAU SINH 5.1 Sàng lọc sơ sinh 5.2 Chuyển đổi giới tính 5.3 "Lựa chọn cái chết êm ái” 5.4 Đăng ký hộ tịch 5.5 Lồng ghép biến dân số vào các kế hoạch phát triển Khuyến nghị 3: Nội dung điều chỉnh của Luật (Tiếp theo) XIN TRÂN TRỌNG CẢM ƠN CÁC QUÝ VỊ ĐẠI BIỂU ĐÃ CHÚ Ý LẮNG NGHE!